Гибридный статус: кто и зачем своим законопроектом позволяет депутатам работать в правительстве
Идея позволить народным депутатам совмещать мандат с должностью в правительстве возвращает Украину к старой привычке подменять распределение власти удобством политической целесообразности. В парламенте снова заговорили об изменении конституционной нормы, запрещающей сочетание депутатской деятельности с исполнительными должностями. Аргументы в пользу инициативы выглядят логистически убедительно – в условиях войны правительству сложно быстро формировать команду, нужны «проверенные люди» (т.е. «свои»). Но в этом удобстве теряется главное: принципиальная граница между законодательной и исполнительной властью, которая, собственно, отличает демократию от политической кастовости. Под лозунгом эффективности страну снова пытаются вернуть в ручное управление, где мандат является не контролем над правительством, а пропуском к нему.
Суть законодательной инициативы и личности ее инициаторов
В мае в Верховную Раду была подана очередная «прогрессивная» и «полезная для общества» законодательная инициатива — проект закона №13304, предусматривающий внесение изменений в Конституцию Украины с целью предоставления разрешения народным депутатам совмещать свой мандат с работой в органах исполнительной власти. Этот проект предусматривает внесение изменений в действующее законодательство по определению видов деятельности, которые могут совмещаться с исполнением депутатских полномочий. Среди ключевых положений есть предложение разрешить народным депутатам Украины занимать ряд должностей в исполнительной власти без прекращения мандата. В частности, это касается должностей Премьер-министра, вице-премьер-министров, министров, их первых заместителей и заместителей при условии, что эти должности не входят в государственную службу в понимании закона «О государственной службе».
В пояснительной записке к законопроекту указано, что на сегодняшний день часть первая статьи 3 Закона Украины «О статусе народного депутата Украины» предусматривает общий запрет на осуществление оплачиваемой деятельности депутатами, кроме преподавательской, научной, творческой деятельности и медицинской практики. В то же время, эти разрешенные виды деятельности не имеют четкого законодательного определения, что создает, по оценке авторов инициативы, серьезную правовую неопределенность. Это, по их мнению, усложняет контроль соблюдения ограничений, открывает возможности для скрытой предпринимательской активности, а также порождает риски злоупотреблений и конфликтов интересов.
Инициаторы нового нормативного акта также предлагает внести изменения в статью 3 данного закона, изложив ее в новой редакции. Предусматривается не только уточнение и детализация видов разрешенной деятельности (преподавательская, научная, научно-техническая, творческая, медицинская), но и официальное признание возможности занимать упомянутые политические должности в исполнительной власти при условии, что они не входят в перечень должностей государственной службы. В качестве аргумента авторы проекта ссылаются на действующий Закон «О государственной службе», согласно которому с 2016 года должности членов Кабинета Министров выведены за пределы государственной службы и отнесены к сфере политической деятельности. Следовательно, по мнению инициаторов, такая деятельность не нарушает конституционный запрет на совместительство мандата с государственной службой.
В пояснительной записке также указано, что правовая позиция Конституционного Суда от 2002 года, признававшая такое сочетание несовместимым с принципом разделения властей, была сформирована в другом историческом и правовом контексте, и больше не отражает реальных сегодняшних реалий. В связи с этим авторы предлагают имплементировать европейскую практику, где во многих парламентских или смешанных системах, таких как Германия, Польша, Италия, Великобритания, Израиль или Франция, допускается одновременное пребывание на министерской должности и в составе парламента.
Инициаторы законопроекта ожидают, что его принятие обеспечит четкое правовое регулирование, уменьшит риски злоупотреблений, унифицирует правоприменение и будет способствовать формированию более подотчетной и более прозрачной модели исполнения депутатских полномочий. Кроме изменений в базовый закон о статусе народного депутата, документ также предусматривает внесение поправок в законы Украины «О предотвращении коррупции» и «О политических партиях в Украине». Они должны обеспечить соответствие между новыми положениями совместимости и действующими антикоррупционными и институциональными ограничениями.
При этом в качестве ключевых целей авторы инициативы указывают: формализацию разрешенных видов деятельности, устранение противоречий в правоприменительной практике, повышение публичного доверия к статусу народного депутата, а также приближение украинского законодательства к стандартам европейских парламентских систем. В итоге предлагается модель, при которой лицо с мандатом народного депутата может официально занимать должность в Кабинете Министров или быть замминистра, не теряя законодательных полномочий.
Примечательно, что инициаторами законопроекта выступила группа депутатов из фракции «Слуга народа», которые к избранию нардепами не имели никакого отношения к законотворческому процессу и имена которых регулярно фигурируют в журналистских расследованиях, нравственных скандалах и декларационных манипуляциях. Галина Третьякова, одна из основных авторов инициативы, до избрания депутатом возглавляла ряд общественных организаций, в частности «Институт гражданских свобод» и Украинскую федерацию страхования. Являлась экспертом «Реанимационного пакета реформ» и председателем общественного совета при Пенсионном фонде Украины.
Однако после избрания в парламент ее публичные заявления начали вызывать волну критики не только со стороны оппозиции, но и всего украинского общества. Самый громкий скандал разразился после ее заявлений о «детях низкого качества», когда Третьякова фактически поддержала практику стерилизации женщин с низким уровнем образования, ссылаясь на опыт Сингапура. Впоследствии она попыталась оправдать это ссылкой на экономические исследования Гери Беккера, однако тон ее выступления, пронизанный элитарностью и социальным презрением, уже зафиксировался в публичной памяти. Также ее менее циничным выглядело ее утверждение о том, что родственники пропавших без вести военных якобы «наживаются» на социальных выплатах, не желая признавать гибель близких. При том что именно на нее была возложена ответственность за социальную политику во фракции.
Другой соавтор проекта Виталий Безгин до избрания депутатом работал в сфере коммуникаций, дизайна и рекламы. В медиаполе он попал после того, как стало известно, что в 2020 году оформил доверенность на свою долю жилья в Евпатории (оккупированный Крым) на имя своей тети — депутата от партии «Единая Россия» Галины Герасимовой. По словам самого Безгина, этот шаг был юридически обусловлен потребностью отказаться от наследства в условиях оккупации, а консультации с НАПК засвидетельствовали законность действий. Но публичная реакция была однозначной: депутат Верховной Рады Украины передает имущество в Крыму представительнице российской провластной партии, что де-факто узаконивает присутствие его наследства в российском правовом поле.
Еще один подписант Андрей Клочко регулярно становится фигурантом антикоррупционных расследований. Его имя связывают с поразительным приростом семейного имущества после избрания в парламент. В 2019 году, почти сразу после избрания, 70-летняя мать Клочка покупает землю в закрытом коттеджном городке под Киевом за 2 миллиона гривен. Затем еще один таунхаус в селе под Киевом, две квартиры в ЖК «Ривьера» общей площадью почти 270 квадратов, и все это опять же записано не на него. Элитные автомобили Tesla и Mercedes-Benz тоже оформлены на мать и сестру. В 2024 году Клочке официально объявлено подозрение в незаконном обогащении более чем на 11 миллионов гривен. И это не все: именно Клочко был автором скандального законопроекта №7654, снимавшего требование аполитичности с директора НАБУ. Документ разрешал главе ключевого антикоррупционного органа быть членом политической партии. После публичного давления и критики со стороны экспертной среды проект отозвали, но намерение было зафиксировано.
В соавторах есть и менее медийно заметные, но не менее характерные фигуры. Игорь Васильев, работавший до Верховной Рады в сфере ИТ-бизнеса, арендует коммунальное помещение в Сумах за символические 24 гривны в год благодаря решению местного совета, принятому после его избрания. Олег Бондаренко, председатель Комитета по экологической политике и природопользованию, который по данным расследования «Наши деньги» разрешил вырубку лесов Карпат под прикрытием экологических изменений.
Еще один соавтор — нардеп Максим Павлюк, до избрания нардепом работавший заместителем военного прокурора Дарницкого гарнизона Центрального региона Украины, фигурировал в серии деклараций, в которых ежегодно отчитывался о миллионных выигрышах в лотерею, при этом они ежегодно росли. Его фамилия часто упоминается рядом с Ильей Павлюком — влиятельным буковинским бизнесменом, называемым контрабандистом с многолетним присутствием в серой зоне украинской политики.
Отдельного упоминания заслуживает Александр Федиенко, который до избрания нардепом был специалистом по телекоммуникациям. В 2022 году он стал соавтором законопроекта №7351, который разрешал командирам ВСУ на месте применять смертельную силу к подчиненным, не выполняющим приказы — без решения суда и доказанных обстоятельств. Предложение окрестили «законопроектом о праве на расстрел», и после волны критики оно было остановлено. Но сам факт ее инициирования демонстрирует, в какой логике принятия решений находится часть действующего парламента.
Следовательно, эти «слуги народа» сегодня продвигают норму, которая позволит им и их однопартийцам не избирать между парламентом и исполнительной властью, не сдавать мандат, не подвергаться контролю, не объяснять избирателям, в какой роли они находятся. Идея совместительства преподносится как «прагматическое решение в условиях войны». Но список инициаторов четко демонстрирует: это решение представляют люди, которым нечего скрывать, и которым выгодно размыть границы политической ответственности. И именно с них начинается ответ на вопрос: «Зачем это делается?»
Законопроект о совместительстве мандата и правительственной должности как легализация подрыва конституционного строя
Идея сочетания должностей в исполнительной и законодательной власти не нова — еще при президентстве Януковича депутаты активно совмещали работу в правительстве с мандатом. И даже после Революции Достоинства политики не оставляли попыток оставить себе возможность беспрепятственно возвращаться в парламент после увольнения с правительственных должностей. Сейчас попытка народных депутатов снова легализовать совмещение мандата с должностью в правительстве выглядит не как шаг к усилению эффективности исполнительной власти, а попытка узаконить системную девальвацию принципа разделения властей. Законопроект, который фактически позволяет одному лицу быть и законодателем, и исполнителем одновременно, прежде всего, неконституционным. Кроме того, он демонстрирует глубокий кризис политического мышления, в котором базовые демократические меры уступают политическому страху перед потерями.
Авторы инициативы пытаются обосновать свою позицию, ссылаясь на то, что с вступлением в силу Закона «О государственной службе» должности министров, их заместителей и руководителей областных администраций были выведены из перечня должностей государственной службы. Таким образом, по логике законодателей эти роли стали политическими, а следовательно, не противоречат Конституции. Они также апеллируют к практикам европейских стран, где, мол, совместительство мандатов и должностей чиновников — нормальная вещь.
Но это лишь полуправда, при чем очень удобная, потому что Конституция Украины является основным законом, стоящим выше любого текущего толкования понятий «государственная служба» или «политическая должность». Статья 78 не оставляет места для маневра: народные депутаты не имеют права занимать другие оплачиваемые должности, быть на государственной службе или заниматься какой-либо другой оплачиваемой деятельностью (за исключением научной, преподавательской и творческой). И нет никакого исключения для «политических должностей». Более того, даже временное нарушение этих норм обязывает депутата в течение 20 дней либо сложить мандат, либо прекратить такую деятельность. Эта норма прямая, без вариативности.
В то же время статья 120 Конституции прямо запрещает членам Кабинета Министров совмещения деятельности с любой другой, в том числе даже безвозмездной. То есть логика Основного Закона двусторонняя: депутат не может быть министром, и министр не может быть депутатом. Каждый должен действовать в своей ветви власти. Это и есть фундамент системы сдерживаний и противовесов, заложенный еще Монтескье и давно принятый как аксиома демократического государства. Не как бюрократическая формальность, а механизм предотвращения концентрации власти.
Однако украинские реалии далеки от аксиом. Наш парламент уже долгое время является техническим приложением к исполнительной вертикали, подконтрольной Банковой, Кабинет Министров — слабой административной структурой, где министры, делегированные парламентом, рискуют лишиться должностей, если их действия не «понравятся». И вот в этом подлинный мотив законопроекта – гарантии персонального выживания в системе, где парламент стал кадровым резервом для исполнительной ветви, но без гарантий возврата.
Народный депутат, получивший министерское кресло, автоматически теряет мандат. И если он теряет доверие или просто больше не устраивает представителей власти, то «вылетает» из правительства и остается вне политического поля. Однако законопроект предлагает избавиться от этой угрозы: оставить за депутатом место в Раде как «парашют», с которого можно снова войти в игру. То есть речь идет об институциональном страховании политических игроков. Однако последствия этого будут масштабными. В то же время депутат, который является министром, перестает быть независимым в своих голосованиях. Он не сможет контролировать правительство, потому что сам будет представителем правительства. И каждое голосование по бюджету, назначениям, решениям исполнительной власти становится голосованием за самого себя. В таком случае теряется ключевая функция парламента – контроль. При этом ответственность растворяется, а конфликт интересов превращается в норму.
Также следует отметить, что аргументы инициаторов законопроекта о «европейских прецедентах» не выдерживают какой-либо критики. В Великобритании, Германии, Франции – везде, где есть разрешения на подобные совмещения, существуют дополнительные механизмы сдерживания. Во Франции идущий в правительство депутат передает свой мандат резервному кандидату, и тот выполняет его обязанности. В Германии – Бундестаг может прямо контролировать деятельность правительства через отдельные механизмы проверок и комитетов. И главное: ни в одной из этих стран нет единоличной вертикали вроде украинской президентской администрации, которая неформально назначает и увольняет министров.
Как видим, законопроект, разрешающий народным депутатам оставлять за собой мандат в случае назначения в состав Кабинета Министров, является конструкционным вмешательством в механику функционирования государственной власти. Украинская модель базируется на формально задекларированном, но все еще действующем принципе распределения властей, в котором каждая ветвь имеет свою сферу полномочий и средства контроля за другими. Внесение элемента совместительства разрушает функциональный барьер между парламентом и правительством.
Системно эта инициатива означает демонтаж логики персональной ответственности. По действующей модели избранный депутат отвечает перед избирателями за свою законотворческую деятельность, а назначенный министр за реализацию политик. В случае объединения функций лицо больше не обязано действовать в пределах какой-либо отдельной роли, она имеет двойной статус, но никакого механизма оценки эффективности отдельно в каждой роли. Это не создает прозрачности, а наоборот размывает обязательства.
Также важно обратить внимание на вопросы политической конкуренции. При одновременном сохранении мандата и правительственной должности входящий в состав Кабмина депутат получает преимущество перед другими: институциональный ресурс, прямой доступ к решениям правительства, сохранение неприкосновенности и возможность влиять на законодательный процесс. Это создает дисбаланс внутри парламента. Равенство депутатов как субъектов законотворческого процесса нивелируется, поскольку часть из них фактически приобретает статус представителей исполнительной власти в парламенте, но без формальной передачи мандата.
Еще один аспект – юридическая иммунизация. Депутат, являющийся членом правительства, сохраняет депутатскую неприкосновенность. В результате чиновник получает дополнительную защиту от следственных действий, которые в нормальной правовой системе должны распространяться на всех без исключения. Если исполнительная функция сочетается с иммунитетом, это не укрепление политической позиции — создание неравных условий ответственности.
Кроме того, зафиксированная законом возможность совместительства автоматически изменяет внутреннюю логику формирования коалиций. Если депутаты могут сохранять мандат при переходе в правительство, коалиция может использовать этот механизм в качестве инструмента расширения влияния, не теряя численности во фракции. Это потенциально разрушает систему парламентского баланса. Коалиция перестает быть гибким механизмом межфракционного взаимодействия и преобразуется в структуру под абсолютным контролем нескольких лиц, распоряжающихся мандатами как инструментом кадровых ротаций.
Следовательно, в случае принятия этого законопроекта Украина получит систему, в которой граница между законодательной и исполнительной властью будет полностью стерта. Это означает конец политической ответственности: депутатов, голосующих за правительство, и чиновников, которые должны отчитываться перед Советом, будут представлять одни и те же лица. Будет создан класс должностных лиц, которые одновременно формируют политику, утверждают ее, отчитываются за нее и контролируют самих себя. Всё это будет происходить на фоне полной деградации независимости правоохранительных органов, роста исполнительного влияния на суды и ручного управления комитетами парламента. В такой системе нет нужды в узурпации власти, она происходит бесконфликтно, из-за законодательного удобства. В итоге у нас будет четко спроектированный шаг к институциональной автократии.
Введение совместительства мандата и правительственной должности без надлежащих процедур остановки депутатских полномочий, прозрачного механизма ограничения прав доступа к законодательному голосованию, а также гарантий баланса институтов создает структурную аномалию. Такая модель не только нарушает Конституцию, но и переформатирует распределение функций в государственном управлении в пользу неопределенной роли внутри системы, которая действует без внешних ограничений. В условиях войны, когда чрезвычайные полномочия стали нормой, а общественное внимание сосредоточено на фронте, такие законопроекты проникают тихо, но последствия их будут громкими.
