Иностранцы в комиссиях и наблюдательных советах: как формируются государственные решения и что это значит для Украины
В украинской практике государственного управления давно закрепилась специфическая традиция — привлекать иностранцев в состав конкурсных комиссий, которые избирают руководителей государственных учреждений, а также в Наблюдательные советы стратегических предприятий. Во многих случаях они определяют, кто будет управлять публичными активами, принимать финансовые решения, формировать политику в ключевых секторах. Формально это преподносится как техническая помощь или антикоррупционный предохранитель, но по своей сути такая практика выводит значительную часть процессов принятия решений за пределы национального контроля. Законодательство Украины признает ее независимым, суверенным государством. В то же время, ряд управленческих процедур осуществляется при участии лиц, не являющихся гражданами Украины, не имеющих политической ответственности перед обществом и не подчиняющихся украинским законам в полном объеме. Оправдано ли привлечение иностранцев к принятию ключевых решений в государственном секторе Украины и есть ли подобные примеры в мире?
Участие иностранных экспертов в отборе украинских чиновников: механизмы, влияние и ограничения
В украинской системе государственного управления сложилась практика, когда иностранные эксперты получают формальные полномочия влиять на назначение руководителей стратегически важных органов и наблюдать за деятельностью стратегических предприятий. Такая модель, которая выходит за рамки обычного консультативного участия, сформировалась под влиянием послереволюционных реформ, международного давления и потребности во внешних гарантиях прозрачности. Ее особенностью является предоставление иностранцам полноправного статуса в составе конкурсных комиссий с правом решающего голоса, что обеспечивает реальное влияние на результаты отбора и обеспечивает процесс от политического вмешательства. В Украине государственные органы считают, что иностранные эксперты являются важной составляющей антикоррупционной и судебной реформ, потому что их участие призвано обеспечить беспристрастность, преодоление политического давления и объективность процессов отбора руководства ключевых государственных институций.
Наиболее показательным примером есть недавний финальный этап конкурса на должность директора Бюро экономической безопасности Украины, в котором победителем стал Александр Цивинский. Его кандидатура получила единодушную поддержку международных членов конкурсной комиссии, которая оказалась решающей. В состав этой комиссии входили Джеймс Вассерстром — основатель и исполнительный директор канадского Фонда добродетели, консультант в Греции; Донатас Маласкевичюс – представитель Литовской полиции при Европоле и антикоррупционный эксперт проекта ЕС в Украине; Лаура Стефан — директор румынского аналитического центра EFOR и консультант Европейской комиссии, Всемирного банка, ПРООН и ОЭСР. Они представляют те организации, которые якобы оказывают Украине техническую помощь в отраслях добродетели, борьбы с коррупцией и госуправления. Итак, именно позиция международников стала окончательной, в то время как мнение украинских членов конкурсной комиссии не определяло результат самостоятельно.
Схожая конфигурация действует и в случае Национального антикоррупционного бюро Украины. При формировании конкурсной комиссии по отбору директора НАБУ закон предусматривает три кандидатуры от правительства и три – от международных партнеров. Это равновесие создает ситуацию, когда без хотя бы двух положительных голосов международников решение невозможно.
Глубочайшая интеграция иностранных экспертов состоялась в судебной сфере. В 2018 году был создан Общественный совет международных экспертов (ГРМЭ) — совещательный орган с шестью представителями от международных партнеров, которые имели полномочия блокировать кандидатуры на должности судей Высшего антикоррупционного суда. Все они имели полный голос при оценке добродетели, и их негативная оценка могла приостановить участие кандидата в конкурсе.
В то же время в процессе реформирования Высшего совета правосудия введен Этический совет, осуществляющий отбор и переаттестацию членов этого органа. Она состоит из трех международных экспертов и трех украинских судей или бывших судей. Здесь, как и в предыдущих примерах, для принятия решения необходимо иметь поддержку, по крайней мере, одного члена международной тройки, обеспечивающей влияние внешних участников на баланс.
Параллельно была создана конкурсная комиссия по отбору членов Высшей квалификационной комиссии судей Украины. До истечения срока полномочий ее первого состава 1 июня 2025 года именно международники имели решающий голос. Однако в новом составе этой комиссии международные эксперты уже не будут участвовать, потому что так предусмотрено законом №1629-IX, принятым в 2021 году. Это знаменует важное изменение: от фактического превосходства международников до постепенной репатриации полномочий к национальным органам.
Крупные стратегически принципиальные компании также находятся под влиянием интернационального инструментария. В наблюдательных советах государственных компаний, таких как НАК «Нефтегаз Украины», НЭК «Укрэнерго», «Украинская оборонная промышленность», а также ранее — «Укрзализныця», присутствуют независимые члены из Европы и Северной Америки. Так, в состав совета «Нефтегаза» входят Энтони Марино, Тор Мартин Анфиннсен, Ричард Хуквэй, Людо Ван дер Хейден. Их целью является обеспечение стратегического управления и недопущение ручного управления компанией со стороны страны.
В «Укрэнерго» участие иностранцев еще более профессионально: Патрик Грейхен – бывший госсекретарь в немецком Минэкономики; Луиджи де Франциски – бывший представитель ENTSO-E и TERNA; Еппе Кофод – бывший министр иностранных дел Дании; Ян Монтелл – эксфиндиректор Fingrid, финского оператора электросетей. Все они имеют большой опыт стратегического управления и представляют страны, являющиеся ключевыми донорами украинской энергетической устойчивости.
Кроме того, в важнейшее стратегическое предприятие, деятельность которого связана с государственной тайной, тоже входят иностранцы. В 2023 году Кабинет Министров Украины назначил наблюдательный совет Акционерного общества «Украинская оборонная промышленность» — ключевой структуры в секторе оборонной индустрии, координирующей производство оружия и военной техники. Это один из центральных этапов реформы корпоративного управления в государственном секторе ОПК. В состав коллегиального органа вошли пять человек, из них двое иностранцев — Давид Ломджария (от Министерства обороны) и Линди Смит (от Министерства по вопросам стратегических отраслей промышленности). Итак, впервые иностранные граждане получили доступ к управлению предприятием, работающим с режимной документацией, спецпроизводством и критической информацией оборонного значения.
Несмотря на то, что у полиции формально нет международных конкурсных комиссий, в ее реформировании иностранцы тоже играли ключевую роль на старте. Часть реформаторов имела иностранное происхождение или двойное гражданство. Так, заместитель министра внутренних дел Эка Згуладзе была гражданкой Грузии и Франции. Ее деятельность завершилась скандалом — она была задержана в аэропорту при попытке вывоза чемодана со значительной суммой наличных денег, что бросило тень на попытки легитимизировать иностранное присутствие в структуре МВД.
Следует отметить, что реальное участие иностранцев в конкурсных процедурах стало следствием внешнего давления доноров, в частности, Международного валютного фонда. Пакеты финансовой поддержки всегда сопровождались требованиями к фискальной дисциплине, борьбе с коррупцией, очищению судебной системы, реформам госпредприятий и энергетике. Причем условия МВФ предусматривали не только реформу на бумаге, но и гарантии влияния на процессы, и именно присутствие в комиссиях или наблюдательных советах вроде бы гарантирует партнерам прозрачность реализации обязательств. В результате участие иностранных экспертов превратилось из консультативного механизма в политический инструмент легитимации внутренних изменений.
Иностранцы в конкурсных комиссиях: мировая практика
Участие иностранных экспертов в конкурсных комиссиях по отбору должностных лиц является нетипичным для большинства развитых стран, однако должно прецеденты в специфических политических контекстах, когда государство переживает конфликт, трансформационный кризис или находится на начальном этапе институционального становления. Одним из самых известных случаев является Босния и Герцеговина, где после окончания войны в 1990-х годах и подписания Дейтонского мирного соглашения была создана институция Верховного представителя с почти неограниченными полномочиями.
В рамках реформы юстиции формировался Высший судебный и прокурорский совет, включавший интернациональных профессионалов с полным правом голоса. Они принимали участие в отборе судей и прокуроров, а также имели право блокировать решения, если кандидат не отвечал критериям добродетели или независимости. Такое участие было нормативно закреплено и воспринималось как инструмент восстановления доверия к системе правосудия, которая до этого была глубоко этнизирована и политизирована.
Аналогичная логика использовалась в Косово, где после провозглашения независимости в 2008 году основные функции власти в области безопасности и правосудия выполняла миссия Европейского Союза EULEX. Ее представители входили в конкурсные комиссии по отбору судей, прокуроров и руководителей полиции. В ранней фазе они не просто давали рекомендации, а принимали решение совместно с национальными представителями или даже автономно. Многие ключевые назначения осуществлялись только после утверждения миссией, руководствовавшейся собственными процедурами проверки кандидатов. Участие международников объяснялось необходимостью сохранить нейтралитет и не допустить преимущества ни одной этнической группы в новых органах власти.
В послевоенном Ираке после 2003 года контроль над формированием новой государственной системы осуществляла Коалиционная временная администрация под руководством США. В условиях полного коллапса институтов кадровые решения на всех уровнях принимались или координировались с международными структурами. Иностранные эксперты принимали участие в конкурсных комиссиях по подбору судей, руководителей министерств, представителей прокуратуры и органов внутренней безопасности. В процедурных документах администрации было предусмотрено, что все назначения должны быть согласованы на основе проверки на лояльность демократическим ценностям, дистанцирования от предыдущего режима и соответствия базовым критериям компетентности. Часть этих проверок производилась без участия местных структур, а сами эксперты нередко принимали окончательные решения.
В Грузии после Революции роз 2003 года была запущена скорая реформа правоохранительной системы, которая предполагала полное обновление кадров. Иностранные специалисты, в первую очередь из стран Европейского Союза, США и международных донорских структур, были вовлечены в процесс отбора новых полицейских, прокуроров и судей. Участие международников заключалось в оценке добродетели, сотрудничестве в разработке критериев отбора, наблюдении за прозрачностью процедур, а иногда и в предоставлении обязательных к учету экспертных выводов. Формально они не всегда обладали правом решающего голоса, однако в ключевых конкурсах, например при реформировании патрульной службы, именно внешние консультанты определяли содержание тестирований, модели оценивания и готовили аналитические справки, без которых окончательное решение не принималось.
В Либерии после завершения гражданской войны в 2003 году по приглашению правительства действовала миротворческая миссия ООН UNMIL, которая помимо функций безопасности занималась помощью в реформе государственного управления. В частности, в создании новых административных структур и судебной системы международные эксперты участвовали в комиссиях по подбору кадров, проверяли их биографию, политическую нейтральность и соответствие базовым стандартам. Участие иностранцев было урегулировано программными документами ООН и поддерживалось МВФ и Всемирным банком как предпосылка для выделения финансовой помощи.
В Афганистане после свержения режима Талибана в 2001 году была создана Временная администрация, в рамках которой представители ООН, США, ЕС и ряда других доноров активно влияли на кадровую политику. Назначение судей, должностных лиц министерств и региональных администраторов осуществлялось с участием международных советников, которые имели полномочия оценивать профессиональную способность кандидатов, проводить собеседования, давать выводы и неформально одобрять или отклонять кандидатуры. В некоторых случаях, например, в системе верховенства права, решения международников становились определяющими.
В Восточном Тиморе после завершения оккупации и независимости в 2002 году миссия ООН UNTAET имела полный исполнительный контроль над формированием государственной администрации. Иностранные эксперты не только принимали решение о назначении должностных лиц, но и возглавляли конкурсные комиссии, сдавали экзамены, проводили собеседования, создавали кадровые базы данных. Это участие было юридически оформлено в мандате миссии и длилось несколько лет до передачи полномочий новым национальным органам.
В Южном Судане после обретения независимости в 2011 году иностранные эксперты, в частности в рамках миссий ООН и USAID, были вовлечены в формирование государственных институтов, в том числе судебных и административных органов. В первые годы именно международники принимали участие в комиссиях по отбору должностных лиц, проводили оценки кандидатов, составляли выводы и координировали процессы назначения, поскольку система образования, кадры и документооборот в государстве практически не функционировали.
Все эти примеры имеют общую черту: участие иностранных экспертов в кадровых процедурах было обусловлено не обычным межправительственным сотрудничеством, а кризисным или переходным состоянием государства. Роль международников заключалась в обеспечении базового доверия к государственному аппарату на этапе его формирования или очистки, и только при таких обстоятельствах их присутствие в конкурсных комиссиях считалось допустимым, оправданным и эффективным. В стабильных демократиях или даже в большинстве переходных стран такая практика не применяется, поскольку кадровая политика относится к исключительной компетенции национального суверенитета. Поэтому описанные случаи остаются редкими прецедентами, которые могут сравниться только в контексте глубокой институциональной нестабильности или внешнего администрирования.
Внешний контроль без внутреннего результата: что означает участие иностранцев в государственном управлении Украины
Наличие этой конструкции уже не вызывает дискуссий, а воспринимается как нечто природное. Более того, в публичной риторике ее преподносят как достижения. Это преподносится как свидетельство открытости, как жест доверия. Однако при этом не озвучивается вопрос: почему именно Украине для того, чтобы назначить кого-нибудь директором госструктуры или госкомпании, нужно одобрение бывшего чиновника из другого государства? Это официальное признание утраты субъектности, недоверие или нехватка собственных профессионалов?
Тезис о «нехватке кадров» давно стал удобной формулой для объяснения участия международников, но в реальности дело не в кадровом дефиците. Профессиональных экономистов, юристов, специалистов по корпоративному управлению в Украине больше, чем достаточно. Вопрос не в том, кого назначить, а в том, кто контролирует саму процедуру назначения. В этой системе не может пройти кандидат, не согласованный, не поддержанный, не прикрытый внешним мандатом. В противном случае процедура либо срывается, либо легитимность результата подвергается сомнению еще до финала. При этом участие украинских представителей в комиссиях выполняет только декоративную функцию. Они не имеют возможности провести свою линию, потому что даже при полном единодушии не могут принять решение без голоса хотя бы одного «международника». Это уже не партнерство, а системное предотвращение. Институциональная формула, по которой отечественным структурам не разрешают совершить ошибку, потому что им не доверяют.
Отдельный пласт составляют государственные компании. Присутствие иностранцев в наблюдательных советах Укрэнерго, Нафтогаза Укроборонпрома и других предприятий является как стратегическим сигналом к инвесторам, так и юридической фиксацией внешнего доверия к конкретным персонам, а не институтам. В этом случае наше государство отдает управленческие решения в аренду и под пристальный надзор и контроль со стороны иностранцев, который выводится за пределы государственного механизма. Это вроде бы укрепляет доверие на международном уровне, но на национальном — убивает идею ответственности.
Наконец, главное. Наличие иностранцев в составе конкурсных комиссий и наблюдательных советов не дает почти никаких гарантий и результатов. Борьба с коррупцией не стала эффективнее, судебная реформа не вышла за пределы процедурного театра, антикоррупционные органы продолжают функционировать в режиме постоянного конфликта, затягивания, кулуарной борьбы, иногда — показательной имитации, НАБУ почти не остановило распил бюджета, а государственные компании, несмотря на независимые надзоры, игру. Скорее всего, Бюро экономической безопасности тоже не станет защитой бизнеса от давления, а только наоборот.
Если участие иностранных экспертов остается единственным условием доверия к государственным решениям, это свидетельствует о том, что государство не смогло самостоятельно сформировать собственные инструменты, способные обеспечить прозрачность и подотчетность деятельности государственных структур и предприятий без внешнего надзора. Такая конструкция оказалась удобной для всех. Украинские чиновники в случае провала могут возложить ответственность на международный состав комиссий и советов. В то же время партнеры могут непосредственно осуществлять внешний надзор и контроль над процессами, в которых остается слишком много непрозрачных зон. В таком случае о какой независимости можно говорить? Когда очередной конкурс снова назовут переломным, стоит спросить: сколько их уже было и почему после них все остается без положительных изменений для народа?
