Ограничение антикоррупционного мониторинга: предусматривающий законопроект №13271-1 и скрытые последствия, о которых молчат депутаты
В парламенте снова принялись «совершенствовать» антикоррупционное законодательство и «бороться с коррупцией», по крайней мере, на бумаге. Законопроект №13271-1, который его авторы представляют как «повышение ответственности» за коррупционные правонарушения, на первый взгляд производит впечатление решительного шага в правильном направлении. В обосновании говорится о необходимости баланса: между строгостью наказания и правами граждан, между эффективностью антикоррупционной системы и предсказуемостью правоприменения. Но как только вчитаться в детали, этот баланс оказывается довольно специфическим — склоняющимся к интересам тех, кто уже успел набить карманы и покинуть свои кресла.
Законопроект №13271-1: его содержание и обоснование нардепов
Депутаты предложили Закон Украины «О внесении изменений в Кодекс Украины об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Украины, Уголовный процессуальный кодекс Украины и другие законодательные акты Украины о повышении ответственности за коррупционные или связанные с коррупцией правонарушения». Инициаторами проекта выступили более 90 народных депутатов, среди которых Александр Ткаченко, Максим Бужанский, Юрий Камельчук, Павел Халимон, Игорь Фрис, Георгий Мазурашу, а также бывшие представители ОПЗЖ – Григорий Мамко и Антонина Славицкая. Часть из них фигурантами журналистских или уголовных антикоррупционных расследований.
Этот законопроект представлен как альтернатива аналогичной инициативе Сергея Власенко из «Батькивщины», которая ранее стала предметом критики со стороны Центра противодействия коррупции. В пояснительной записке они отметили, что принятие этого проекта является необходимым шагом для обеспечения баланса между эффективным противодействием коррупции и соблюдением прав граждан, в частности, права на справедливое, пропорциональное и предполагаемое правоприменение. Речь идет о введении четко определенных сроков хранения информации в Едином государственном реестре лиц, совершивших коррупционные или связанные с коррупцией правонарушения.
Инициаторы закона указывают на решение Европейского суда по правам человека по делу «Сытник против Украины», в котором говорится о нарушении права на уважение частной жизни из-за бессрочного хранения сведений в Реестре коррупционеров. Как объясняют авторы, проект закона направлен на устранение этой проблемы. В частности, устанавливаются сроки хранения данных в Реестре: для административных правонарушений – согласно статье 39 КУоАП, а для уголовных – согласно срокам, определенным статьей 89 Уголовного кодекса.
Кроме того, повышается ответственность за умышленное внесение субъектом декларирования заведомо недостоверных сведений. Предлагается изменить пороговые значения в статье 366-2 Уголовного кодекса — с 500 до 750 прожиточных минимумов, с 2000 до 2500, а также сменить санкции с «от трех до четырех тысяч» на «от четырех до шести тысяч» соответствующих единиц.
Также вносятся изменения в статью 216 Уголовного процессуального кодекса об изменении размера предмета в уголовных правонарушениях, расследуемых детективами НАБУ. В абзаце первом настоящей статьи теперь уточняется, что расследование касается дел, если размер заведомо недостоверных сведений отличается от достоверных на сумму более 2000 прожиточных минимумов.
Отдельное внимание в пояснительной записке уделено мониторингу образа жизни. Авторы предлагают закрепить, что НАПК осуществляет мониторинг только за период, когда лицо находилось в должности, определенной в законе. Это ограничение представлено как «четкое определение границы государственного вмешательства» и как защита права на конфиденциальность.
Кроме того, устанавливается предельный срок такого мониторинга – не более четырех месяцев с момента принятия решения о его начале. Такой срок, по мнению авторов, обеспечивает предсказуемость, оперативность, пропорциональность и правовую определенность.
В проекте закона предлагается автоматизировать процесс подачи деклараций: персональные сведения должны подгружаться из государственных реестров. Если у данных, полученных из государственных источников, есть разногласия с другими документами — субъект декларирования не будет нести ответственность. То же касается ситуаций, когда данные были искажены из-за технических сбоев или недоступности информации. Авторы объясняют это необходимостью «защитить добросовестных декларантов» и «уменьшить административную нагрузку».
Отдельно законопроект изменяет размер предмета в ряде уголовных правонарушений, расследуемых НАБУ. Это дано как «совершенствование порядка досудебного расследования» и «обновление критериев уголовной ответственности». В частности, вносятся изменения в статью 216 УПК Украины, повышающие пределы подследственности. Это означает, что детективы НАБУ не смогут расследовать дела о недостоверном декларировании, если расхождение в данных не превышает новых повышенных границ (вместо 500 прожиточных минимумов — теперь 1000 или 2000).
В законопроекте прилагается норма о том, что срок осуществления мониторинга не может превышать четырех месяцев со дня принятия соответствующего решения. Также в статье 59 появляется норма, что сведения о физических лицах, привлеченных к ответственности за совершение коррупционных или связанных с коррупцией правонарушений, не могут храниться дольше, чем это предусмотрено законодательством: согласно КУоАП — для административных дел, и согласно Уголовному кодексу — для уголовных.
В пояснительной записке отмечается, что такие изменения являются ответом на выводы ЕСПЧ и направлены на приведение украинской антикоррупционной системы в соответствие со стандартами Европейской конвенции по правам человека. Это согласуется с Законом Украины «О защите персональных данных» и принципами ограничения срока хранения, предусмотренными Общим регламентом ЕС о защите данных (GDPR). Таким образом, авторы предлагают минимизировать риски нарушения приватности и необоснованного вмешательства в личную жизнь.
В пояснениях депутаты особо отмечают, что введение автоматической загрузки персональных сведений из государственных реестров при заполнении декларации уменьшит вероятность ошибок. При этом если сведения, полученные из реестров, не совпадают с другими документами, ответственность не наступает. Также, если декларант допустил ошибку из-за сбоя в работе реестров, это не будет основанием для ответственности. Объясняется, что изменения позволят обновить критерии уголовной и административной ответственности в сфере декларирования, усовершенствовать порядок досудебного расследования, устранить пробелы в сроках хранения информации и сроках мониторинга.
В заключительных положениях предусмотрены изменения в статью 290 Гражданского процессуального кодекса: вместо 500 фигурирует 750. В Законе «О предотвращении коррупции» появляется новый абзац в части первой статьи 51-4: мониторинг образа жизни осуществляется исключительно за период пребывания лица на должностях, указанных в пункте 1, подпунк 4 части первой 3 Закона. Предметом мониторинга могут быть только активы, доходы, расходы, услуги и другие элементы образа жизни, приобретенные, осуществленные или полученные при занятии этих должностей.
В обосновании последствий авторы акцентируют внимание на гуманитарном и правозащитном аспектах. Законопроект, по их словам, преследует цель «избегание пожизненной стигматизации за одноразовые или незначительные нарушения», «открывает возможности для возвращения к профессиональной и общественной жизни», «устраняет чрезмерное вмешательство в частную жизнь». Также отмечено, что реализация положений «не требует дополнительных расходов из госбюджета», «не носит дискриминационный характер» и «не несет рисков коррупционных проявлений».
Прогнозируется, что реализация предложенных норм будет положительно влиять на правовое положение субъектов декларирования, позволит избежать пожизненной стигматизации за одноразовые или незначительные нарушения и обеспечит соблюдение прав человека.
Что действительно стоит за законодательной инициативой
Новый законопроект, представленный в Верховную Раду, формально повышает ответственность за коррупционные и связанные с коррупцией правонарушения. Но за фасадом показной борьбы «со злом» скрываются тонкие корректировки, вызывающие больше вопросов, чем ответов. Законопроект декларирует намерение повысить ответственность за коррупцию, изменяя Кодекс Украины об административных правонарушениях, Уголовный кодекс, Уголовный процессуальный кодекс, Гражданский процессуальный кодекс и Закон Украины «О предотвращении коррупции». Часть новаций действительно ужесточает санкции — речь идет об увеличении штрафов и пороговых сумм недостоверного декларирования.
Однако именно в ключевых, системообразующих положениях заложены нормы, фактически подрывающие основы антикоррупционного контроля. Они существенно сужают возможности Национального агентства по предотвращению коррупции в мониторинге после отстранения от должности, уменьшают продолжительность контроля, ограничивают полномочия НАБУ и де-факто нивелируют эффект Реестра коррупционеров как инструмента публичного контроля.
Одной из центральных новаций является изменение статьи 51-4 Закона «О предотвращении коррупции», четко фиксирующей: мониторинг образа жизни субъекта декларирования осуществляется исключительно за период его пребывания в должности. Это положение перекраивает принципиальную логику проверки. Если ранее НАПК могло изучать источники происхождения активов независимо от того, когда они были оформлены, теперь вся система мониторинга ограничивается исключительно официальным сроком занятия должностей. Это создает официальный люфт, которым чиновник может воспользоваться для выведения имущества из-под контроля: затяни оформление до момента увольнения — и проверка станет юридически невозможной.
Кроме того, это положение делает невозможным изучение тех случаев, когда активы приобретены раньше, но оформлены позже — схема, которая массово используется для прикрытия коррупционного обогащения. Закон, таким образом, сам себя лишает инструмента глубокой проверки: как только лицо вышло за пределы официальной должности, оно автоматически выпадает из виду государства.
Еще одно изменение статьи 51-4 — установление предельного срока для мониторинга: не более четырех месяцев с момента принятия решения. Формально это представляется как механизм избегания затягивания процедур, однако на практике это почти гарантированная невозможность завершить комплексное расследование по сложным делам, особенно если они предусматривают международное сотрудничество, проверку оффшоров, транзакций, юридических лиц и связанных лиц. То есть, такой срок не соответствует реалиям расследования сложных схем, особенно, если требуется международная помощь, проверка транзакций, связанных лиц. Это может привести к формальному закрытию проверок из-за истечения срока, даже если есть признаки нарушений.
Это положение фактически блокирует возможность выявлять незаконное обогащение, оформленное после увольнения, но имеющее признаки происхождения по коррупционным схемам во время пребывания в должности. На практике это означает: если чиновник переписал активы на родственников или оформил их после увольнения — НАПК потеряет право на проверку. Ранее закон не ограничивал НАПК во временных рамках проверки, ориентируясь на содержательные обстоятельства, а не только временный статус должностного лица. Именно поэтому создается серьезный пробел, который позволяет чиновникам выводить активы из-под мониторинга, затягивая их оформление до момента увольнения.
Следовательно, закон создает ограничение, не соответствующее реалиям. Сложность схем требует времени, но вместо усиления инструментария расследования вводится искусственное, жесткое временное ограничение, не имеющее под собой ни организационной, ни юридической логики. Это прямой путь к закрытию проверок по формальному признаку: срок исчерпан.
Кроме того, проект закона вносит изменение, касающееся функционирования Единого государственного реестра лиц, совершивших коррупционные или связанные с коррупцией правонарушения. Определяется, что сведения о лице должны храниться в этом реестре не дольше, чем длится административное взыскание, если нарушение административное, или до погашения/снятия судимости, если нарушение уголовное.
На практике это означает автоматическое очищение репутационного фона лица по истечении формального срока наказания. Такой нормы до сих пор не было. Реестр выполнял функцию не только учета, но и репутационной памяти – сведения хранились, и к ним могли обращаться кадровые комиссии, работодатели, медиа, общественность. Теперь же через несколько лет лицо исчезает из реестра формально, без какого-либо обоснования со стороны публичного интереса.
Ссылка на решение ЕСПЧ по делу «Сытник против Украины» выглядит манипулятивной: ЕСПЧ действительно указал на недопустимость бессрочного хранения без возможности удаления, но никоим образом не требовал автоматического стирания всех данных через минимальный срок. Вместо гибкой регламентации вводится формальное забвение, что делает государство близоруким.
Одно из наиболее технически детализированных изменений — новая редакция статьи 366-2 УКУ, которая касается умышленного декларирования недостоверных сведений. Она напрямую влияет на работу НАБУ и детективов, расследующих дела против чиновников. Закон увеличивает пороговые суммы, с которых начинается уголовная ответственность:
– для обычной формы – с 500 до 750 прожиточных минимумов (с 1,51 до 2,27 млн грн);
– для более тяжелой — с 2000 до 2500 прожиточных минимумов (с 6,04 до 7,56 млн грн);
– максимальный разрыв – с 4000 до 6000 прожиточных минимумов (с 12 млн до 18 млн грн).
Эти изменения носят технический характер и не компенсируют потери эффективного контроля, вызванные вышеописанными ограничениями. В то же время, эти цифры прямо влияют на полномочия НАБУ: по новой редакции УПК, детективы НАБУ смогут расследовать только те дела, в которых размер недостоверных сведений превышает 2000 прожиточных минимумов. Итак, из виду НАБУ выпадают все дела на суммы от 750 до 2000 прожиточных минимумов, а это десятки миллионов гривен в совокупном измерении. Эти дела теперь расследуют не независимый антикоррупционный орган, а ДБР или другие структуры, которые могут быть под влиянием политической конъюнктуры.
Отметим, что гражданская конфискация является инструментом, позволяющим без приговора суда по отношению к лицу вернуть незаконно приобретенное имущество к государству, если его стоимость явно превышает доходы. Законопроект снижает предельную сумму, с которой начинается уголовная ответственность, до 2750 прожиточных минимумов. На первый взгляд, это выглядит как усиление, но на практике это блокирует часть дел для рассмотрения в гражданском порядке: поскольку как только дело подпадает под уголовное производство, механизм упрощенной гражданской конфискации уже не применяется. Это означает, что государство теряет быстрый и эффективный механизм возврата незаконного имущества в случаях, когда доказательная база достаточно для гражданского, но недостаточно для уголовного преследования.
Как видим, под прикрытием лозунгов об «ужесточении ответственности» продвигается законопроект, существенно ослабляющий ключевые инструменты антикоррупционного контроля в Украине. Формальные изменения — повышение штрафов и порогов ответственности сопровождаются нормами, которые системно нивелируют содержательную суть борьбы с коррупцией.
Под прикрытием повышения штрафов и уточнения границ ответственности законопроект вводит ряд норм, фактически освобождающих бывших чиновников от контроля. Ограничение мониторинга образа жизни исключительно периодом пребывания в должности, четырехмесячный лимит на проверку, ограничение срока пребывания в реестре коррупционеров – все это открывает новые щели для тех, кто привык играть по собственным правилам. И если цель действительно укрепить борьбу с коррупцией, то почему же в центре законопроекта оказываются механизмы, позволяющие тихо выйти из игры, успев вывести активы за пределы подотчетности?
Весь этот процесс сопровождается сужением полномочий НАБУ, повышением порогов для уголовной ответственности за недостоверное декларирование и созданием юридических оснований избегать наказания, если разногласия возникли в результате «ошибок» государственных реестров. В итоге есть не усиление ответственности, а детализированный механизм для легализации наворованного после увольнения с должности. Законопроект вводит новые правила, позволяющие чиновникам избегать проверок, выводить активы из-под контроля и рассчитывать на очистку своей публичной репутации в автоматическом режиме.
В совокупности эти изменения противоречат логике антикоррупционного контроля и открывают путь к легализации коррупционного имущества через отсрочку его оформления до момента увольнения. Таким образом, этот законопроект не является инструментом борьбы с коррупцией, а инструкцией, как обойти наказание, оставшись в правовом поле.
