В нашем государстве реформы правоохранительных органов давно стали привычным явлением, чем-то вроде национального спорта, где каждое новое правительство соревнуется, кто из них предложит очередную «революционную» смену. Этот бесконечный марафон реформаторства имеет все шансы попасть в учебники по истории как самый продолжительный процесс, никогда не достигающий цели. Казалось бы, уже столько раз переворачивали эти структуры с ног на голову, что можно было бы ожидать, что на выходе мы получим стражей порядка будущего – не иначе как «робокопов» с неисчерпаемой энергией для борьбы с преступностью. Но реальность, к сожалению, оказывается совсем другой.
Парадокс состоит в том, что чем больше проводится реформ, тем хуже работают те, кто должен защищать нас. Органы прокуратуры являются ярким примером этого «прогресса». Каждая новая попытка реформирования кажется не столько направленной на улучшение, сколько на очередное перераспределение должностей и влияний, без реального желания изменить ситуацию к лучшему. В конечном счете, люди все больше убеждаются: чем больше мы «реформируем», тем меньше верим в то, что когда-то эти реформы принесут реальные плоды.
Очередное реформирование прокуратуры
27 августа во время форума Украина 2024. Независимость Генеральный прокурор Андрей Костин представил амбициозный план новой реформы прокуратуры, которая должна стать знаковой для правоохранительной системы страны. Объявленные изменения являются частью трехуровневой стратегии, которая должна трансформировать работу прокуратуры, повысить эффективность и доверие со стороны общественности. Этот проект, имеющий статус пилотного, направлен на решение системных проблем, давно беспокоящих и саму прокуратуру, и общество в целом.
Первым ключевым этапом реформы станет создание постоянно работающей кадровой комиссии в Офисе Генерального прокурора. Это нововведение призвано обеспечить более организованный и прозрачный подход к формированию руководящего состава областных и окружных прокуратур. Комиссия будет отвечать за создание кадрового резерва, в который будут входить кандидаты на группы должностей, а не на конкретные вакансии.
“Идея этого проекта в том, чтобы конкурс проводился не на конкретную освобождаемую должность, а на группу должностей. Чтобы у нас был выбор из ряда претендентов, проверенных с точки зрения компетентности и добродетели”, – объяснил Генпрокурор.
Как отметил Костин, такой подход позволит не только избежать спешки в назначениях, но и обеспечить наличие проверенных и квалифицированных кандидатов, готовых занять руководящие должности в случае возникновения вакансий. Это значительно снизит риски политического влияния и случайных назначений, которые часто становятся причинами неэффективности в работе прокуратуры.
Второе нововведение касается реформирования Квалификационно-дисциплинарной комиссии прокуроров, отвечающей за проверку компетентности и нравственного поведения прокуроров. В настоящее время ведется подготовка законопроекта, направленного на выполнение рекомендаций Группы государств против коррупции (GRECO). Эти изменения направлены на усиление контроля соблюдения прокурорами профессиональных стандартов и предотвращения коррупционных рисков. Комиссия станет важным инструментом в обеспечении высоких требований к прокурорам, что, в свою очередь, повысит качество прокурорских расследований и решений.
Третий и завершающий этап реформы посвящен системе внутреннего контроля. В рамках этого этапа планируется радикальное усиление роли генеральной инспекции, которая должна не только выявлять правонарушения, но и предотвращать их. Инспекция будет иметь более широкие полномочия в сфере превентивных мер, что позволит снижать риски коррупционных действий и других злоупотреблений внутри прокуратуры. Это должно стать важным шагом на пути создания эффективной системы контроля, которая будет способствовать повышению профессиональной этики и ответственности среди работников прокуратуры.
Предварительное реформирование прокуратуры
В последние десятилетия прокуратура Украины подвергалась многочисленным реформам, которые проводились при каждом новом генеральном прокуроре. Приведем несколько примеров. Одним из ключевых моментов стал 2001 год, когда во время так называемой Малой судебной реформы прокуратура была лишена ряда важных полномочий. В частности, она лишилась права самостоятельно санкционировать аресты и обыски, присматривать за законностью судебных решений, а также инициировать дисциплинарные производства против судей. В 2003 году прокуроры также лишились права надзора за исполнительным производством, что существенно ограничило их роль в правовой системе. Однако трижды Генпрокурор Святослав Пискун (2002–2003, 2004–2005, 2007) был активным инициатором ряда законодательных изменений, направленных на повышение роли прокуратуры в системе правосудия. Впоследствии он объяснял, что неправильные реформы 2015 привели к неэффективной работе прокуратуры, у нее забрали право реагировать на правонарушения непосредственно, забрали следствие и т.д.
“Был один руководитель правоохранительной системы, отвечавший за состояние борьбы с преступностью в Украине, это был Генеральный прокурор Украины. Лишили этого права. Зачем? Кому от этого стало лучше? И все начало катиться с тех пор. С тех пор начался отток профессионалов из правоохранительной системы”, – заявлял Пискун.
В 2012 году под руководством Генпрокурора Виктора Пшонки (2010-2014) был принят новый Уголовный процессуальный кодекс, разработанный в сотрудничестве с европейскими экспертами, значительно изменивший подход к уголовному процессу в Украине. Виктор Пшонка заявлял, что Украина еще в 1995 году обязалась перед Советом Европы изменить роль и функции прокуратуры. С тех пор было предпринято несколько попыток реформировать этот институт, но результаты оказались неоднозначными. По его словам, за все это время было разработано несколько проектов законов о прокуратуре, которые имели целью провести комплексную реформу этого института. Однако ни один из этих законопроектов не одобрен Венецианской комиссией и, как следствие, не стал предметом рассмотрения Верховной Рады, оставив реформирование прокуратуры незавершенным.
После Революции Достоинства Генпрокурор Олег Махницкий (2014) начал процесс очищения прокуратуры от кадров, связанных с предыдущей властью времен Виктора Януковича. Процесс реформирования и очищения включал несколько этапов. Прежде всего была проведена внутренняя проверка деятельности прокуроров, работавших во время правления Януковича. Особое внимание уделяли тем, кто был причастен к преследованию протестующих на Майдане, а также тем, кто занимал высокие должности и принимал решения, которые могли быть направлены против интересов украинского народа. Кроме того, Махницкий инициировал процесс люстрации, в рамках которого многие прокуроры были уволены или вынуждены покинуть свои должности из-за выявленных нарушений или связей с предыдущим режимом. Этот процесс сопровождался тщательным анализом профессиональной деятельности каждого прокурора, а также проверкой их добродетели и соответствия новым требованиям, выдвигаемым после Революции Достоинства.
Однако «очищение» прокуратуры вызвало немало споров и сопротивления со стороны некоторых представителей «старой гвардии», которые не желали терять свои влиятельные позиции. В обществе также были разные мнения относительно эффективности и справедливости этих мер, но в целом они воспринимались как необходимый шаг к реальному реформированию системы правосудия в Украине. Генпрокурор Виталий Ярема (2014-2015) продолжил процесс этого реформирования, очищение прокуратуры от «старой гвардии», при чем профессионализм работников не принимался во внимание, главным фактором была преданность прокуроров новой власти.
Генпрокурор Виктор Шокин (2015-2016) стал объектом критики со стороны общественности и международных организаций за недостаточную эффективность в борьбе с коррупцией и влияние политических сил на работу прокуратуры и ее очередное переформатирование. Виктор Шокин уволил Давида Сакварелидзе, возглавлявшего реформаторские процессы в прокуратуре. Это решение вызвало возмущение общественности и стало поводом к протестам.
Во времена Генпрокурора Юрия Луценко (2016-2019), которой до назначения на должность не имел никакого отношения к органам прокуратуры, снова прошло реформирование. Была проведена очередная аттестация прокуроров, которая включала в себя проверку на добродетель и профессиональные качества. Многие прокуроры, не прошедшие аттестацию, были уволены или переведены на другие должности. По инициативе Луценко был создан Департамент специальных расследований, который занимался расследованиями резонансных дел, в частности, преступлений, совершенных во время Революции Достоинства.
Генпрокурор Руслан Рябошапка (2019-2020), на которого ожидал большие надежды Владимир Зеленский, также начал очередную масштабную реформу.
“Ключевым для нас было изменить криминальную политику и роль прокуратуры в государстве. Этот орган использовался политиками и олигархами как карательный в своих целях для преследований. Поэтому, меняя роль прокуроров, мы хотели сделать их независимыми, поднять их статус примерно до статуса судей, чтобы уровень их независимости был таким же»., – заявлял Рябошапка.
Наибольшим достижением реформы прокуратуры он считал переаттестацию и увольнение более 50% прокуроров, не выявивших достаточных знаний и не прошедших проверку на добродетель.
“Мы начинали аттестацию с количества прокуроров 1339, после всех процедур (теста на знание законодательства, оценки способностей, выполнения письменного задания и проверки на добропорядочность) в Генеральной прокуратуре осталось 610 прокуроров. Это, собственно, 610 прокуроров, которым уже предложили перейти в Офис Генерального прокурора и предложили должности. Мы бы хотели донабрать людей, профессиональных, добропорядочных, но не имеющих прокурорского опыта, чтобы получить свежую кровь для прокуратуры”, – заявлял Рябошапка.
В результате максимальное количество сотрудников прокуратуры сократилось с 15 тыс. до 10 тыс., а особых заслуг новых сотрудников так никто и не заметил. Карьера Рябошапки закончилась бесславно – 5 марта 2020 года Верховная Рада выразила ему недоверие, уволив с должности Генпрокурора.
Ирина Венедиктова (2020-2022) начала свою карьеру в должности Генерального прокурора с большим пафосом и огромными надеждами от Президента Украины, несмотря на то, что была назначена без опыта работы как в самой прокуратуре, так и в практической правоохранительной деятельности. Ее предназначение обещало быть настоящим прорывом в борьбе с коррупцией, символом новой эры прозрачности и справедливости, она имела грандиозные амбиции и желание осуществить свое реформирование.
Одной из главных инициатив Венедиктовой было очередное кадровое очищение и повышение прозрачности деятельности органа в целом. Под ее руководством вновь была проведена аттестация прокуроров, которая имела целью повышение их квалификации и соответствия требованиям профессии, в частности, увольнение тех, кто не прошел проверку на добродетель. Кроме того, она будто бы сосредоточилась на преодолении коррупции среди самих прокуроров, внедряя внутренние расследования и усиливая роль Генеральной инспекции. По ее инициативе начался процесс реорганизации военных прокуратур, в частности, уменьшение их количества и изменение подходов к работе.
Казалось, что с ее приходом все проблемы правоохранительных органов будут решены быстрее, чем публикуются пресс-релизы Офиса Президента. Пиар-машина работала по полной, каждый ее шаг освещался в медиа со всеми необходимыми акцентами на реформаторские усилия и непреклонную решимость бороться со злом в прокуратуре. Обещания сыпались со всех сторон: новая аттестация, очищение от коррупции, усиление ответственности. Считалось, что еще немного – и прокуратура станет образцом эффективности, честности и порядочности. Но реальность оказалась несколько иной. За большим шоу и красивыми обещаниями обнаружилось множество старых проблем, которые не удалось решить ни реформами, ни кадровыми переменами. И когда стала очевидна неспособность выполнить все эти амбициозные обещания, политический ветер внезапно изменил свое направление. Ирина Венедиктова, когда-то являвшаяся главным символом реформаторства, завершила свою карьеру в должности Генерального прокурора так же громко, как и начинала — только теперь уже из-за увольнения.
Как видим, прокуратура Украины неоднократно реформировалась, проходила аттестация и сокращение кадров, а затем снова звучали заявления о кадровом голоде и происходил набор новых работников. При этом знающие в юриспруденции прокуроры с легкостью возобновлялись в должностях через суды. Примером этого является широко известный случай, когда Винницкий окружной административный суд вынес решение о возобновлении прокурора в должности, включая компенсацию за «простой» в три месяца размером больше его прошлогодней зарплаты. Интересно, что суды, перечисляя нормы отечественного права, считали, что не существует возможности обязать ответчика (Офис Генпрокурора) повторно осуществить аттестацию или принять другое решение. Поэтому единственный выход – восстановить на равнозначной должности с фантастической компенсацией.
Кадровые проблемы прокуратуры
В настоящее время в органах прокуратуры Украины наблюдается серьезный кадровый дефицит, который продолжает обостряться. Согласно официальной информации, предоставленной Офисом Генерального прокурора в ответ на запрос редакции Komersant.Info, в настоящее время вакантными остаются 1745 должностей. Это касается как прокуроров, так и государственных служащих, работников, выполняющих функции обслуживания, и рабочих. Причем указанные данные не учитывают Специализированную антикоррупционную прокуратуру, что делает ситуацию еще более тревожной.
Самый весомый дефицит кадров наблюдается в регионах, наиболее пострадавших от войны и нуждающихся в усиленном контроле со стороны правоохранительных органов:
- Донецкая областная прокуратура: 343 вакантных должности.
- Луганская областная прокуратура: 222 вакантных должности.
- Херсонская областная прокуратура: 119 вакантных должностей.
- Запорожская областная прокуратура: 114 вакантных должностей.
- Днепропетровская областная прокуратура: 94 вакантных должности.
- Харьковская областная прокуратура: 92 вакантных должности.
Эти цифры подчеркивают критическое состояние системы правопорядка в наиболее напряженных регионах, где обеспечение правопорядка чрезвычайно важно.
Кроме того, кадровый дефицит охватывает и другие области Украины:
- АР Крым и Севастополь: 12 вакантных должностей.
- Винницкая областная прокуратура: 9 вакантных должностей.
- Волынская областная прокуратура: 6 вакантных должностей.
- Житомирская областная прокуратура: 39 вакантных должностей.
- Закарпатская областная прокуратура: 11 вакантных должностей.
- Ивано-Франковская областная прокуратура: 4 вакантных должности.
- Киевская областная прокуратура: 40 вакантных должностей.
- Кировоградская областная прокуратура: 36 вакантных должностей.
- Львовская областная прокуратура: 20 вакантных должностей.
- Николаевская областная прокуратура: 59 вакантных должностей.
- Одесская областная прокуратура: 75 вакантных должностей.
- Полтавская областная прокуратура: 33 вакантных должности.
- Ровенская областная прокуратура: 23 вакантных должности.
- Сумская областная прокуратура: 27 вакантных должностей.
- Тернопольская областная прокуратура: 7 вакантных должностей.
- Хмельницкая областная прокуратура: 4 вакантных должности.
- Черкасская областная прокуратура: 38 вакантных должностей.
- Черновицкая областная прокуратура: 13 вакантных должностей.
- Черниговская областная прокуратура: 26 вакантных должностей.
- Киевская городская прокуратура: 48 вакантных должностей.
Также существует значительный дефицит кадров в специализированных прокуратурах в сфере обороны:
- Западный регион: 12 вакантных должностей.
- Южный регион: 26 вакантных должностей.
- Восточный регион: 70 вакантных должностей.
- Центральный регион: 25 вакантных должностей.
В самом же Офисе Генерального прокурора вакантными остаются 98 должностей, что свидетельствует о значительном дефиците кадров даже в центральном аппарате.
К тому же в органах прокуратуры существует еще одна серьезная проблема — так называемые внештатные прокуроры. Речь идет о сотнях прокуроров, получающих заработную плату, но не имеющих фактических полномочий из-за того, что они возобновлены на работе решениями судов после незаконных увольнений, в частности в результате люстрации или тестирования. Эти прокуроры формально работают в старой структуре Генеральной прокуратуры, которая уже не существует как отдельное юридическое лицо. Эта ситуация создает уникальный правовой парадокс, когда существуют две параллельные структуры прокуратуры: одна – официальная и функционирующая, другая – юридически не расформированная, но фактически мертвая. Оказавшиеся в такой ситуации прокуроры не могут полноценно выполнять свои обязанности из-за того, что их работа не интегрирована в обновленную систему Офиса Генерального прокурора, который является правопреемником Генеральной прокуратуры.
Как отмечает издание, Офис Генерального прокурора избегает публичных комментариев относительно количества таких прокуроров и причин, по которым они до сих пор не интегрированы в новую структуру, что усиливает недоверие к системе и ставит под сомнение завершенность реформ.
Уровень доверия к прокуратуре
За два года работы Офиса Генерального прокурора не были достигнуты никакие значимые результаты, которыми можно было бы гордиться. Незавершенность расследований резонансных уголовных дел, таких как расстрелы на Майдане в 2014 году, отсутствие реальных сдвигов в реформировании и незавершенная аттестация прокуроров — все это существенно снижает уровень доверия к этому органу.
Так, за данным Центра Разумкова в июне 2024 года 64% украинцев выразили недоверие к этому институту.
Итак, несмотря на все усилия по реформированию, доверие населения к прокуратуре остается низким, а критика ее работы – как со стороны общественности, так и международных организаций – не утихает. Это свидетельствует о том, что реформы, хотя и были масштабными, но не достигали своей цели, оставляя многие системные проблемы нерешенными.
Одной из важных причин низкого уровня доверия и неэффективной работы прокуратуры является несовершенное законодательство, в частности, действующие Уголовный процессуальный кодекс Украины и Закон «О прокуратуре». Несмотря на усиление гарантий независимости прокуроров, эти законодательные акты существенно ограничили правозащитные полномочия прокуратуры, лишив ее функции досудебного расследования уголовных правонарушений, а также общего надзора за соблюдением и применением законов. Прокуратура не имеет права приходить с проверками ни на предприятия, ни в органы власти или требовать от них предоставления определенных документов или других сведений. Сходные действия со стороны прокуратуры возможны только в случае начала уголовного производства.
Однако не только несовершенное законодательство мешает эффективной деятельности прокуратуры, но и перманентные, непродуманные реформы. Они уже более 20 лет, создавая атмосферу неопределенности и хаоса, когда изменения вводятся без глубокого анализа их последствий. В результате прокуратура сталкивается с кадровым дефицитом, несогласованностью полномочий и утратой доверия со стороны общественности. Эта непрерывная погоня за реформами, не приносящими реальных результатов, лишь усугубляет существующие проблемы, делая систему менее устойчивой и способной выполнять свои основные функции.
Реформы оказываются успешными только тогда, когда измененная форма наполняется отменно новым содержанием. К сожалению, пример прокуратуры показывает, что множество изменений, инициированных за последние годы, остались на уровне формы, не коснувшись содержания. Может, достаточно реформировать, прятаться за громкими словами и пустыми обещаниями? Пора прекратить эту нелепую игру в реформы, которая только создает иллюзию перемен, и наконец-то взяться за дело по-другому.
Усовершенствование работы только одной прокуратуры не может дать желаемых результатов, поскольку она тесно связана с деятельностью других правоохранительных органов и правосудия. Если проводить реформу, то это следует делать, включая все элементы этой системы комплексно, иначе даже самые лучшие изменения в прокуратуре будут ограничены в своей эффективности из-за слабых звеньев в других органах. Только так можно будет обеспечить реальные изменения, которые принесут ощутимые результаты для общества и восстановят доверие граждан ко всем правоохранительным органам. Иначе мы только продолжим топтаться на месте, тратя время и ресурсы, без реальных результатов.
Оксана Ищенко
