В нашій державі реформи правоохоронних органів давно стали звичним явищем, чимось на кшталт національного спорту, де кожен новий уряд змагається, хто з них запропонує чергову “революційну” зміну. Цей нескінченний марафон реформаторства має всі шанси потрапити до підручників з історії як найтриваліший процес, який ніколи не досягає мети. Здавалося б, уже стільки разів перевертали ці структури з ніг на голову, що можна було б очікувати, що на виході ми отримаємо правоохоронців майбутнього – не інакше як “робокопів” з невичерпною енергією для боротьби зі злочинністю. Але реальність, на жаль, виявляється зовсім іншою.
Парадокс складається в тому, що чим більше проводиться реформ, тим гірше працюють ті, хто має нас захищати. Органи прокуратури є яскравим прикладом цього “прогресу”. Кожна нова спроба реформування здається не стільки спрямованою на покращення, скільки на черговий перерозподіл посад і впливів, без реального бажання змінити ситуацію на краще. В кінцевому підсумку, люди все більше переконуються: чим більше ми “реформуємо”, тим менше віримо в те, що колись ці реформи принесуть реальні плоди.
Чергове реформування прокуратури
27 серпня під час форуму “Україна 2024. Незалежність” Генеральний прокурор Андрій Костін представив амбітний план нової реформи прокуратури, яка має стати знаковою для правоохоронної системи країни. Оголошені зміни є частиною трирівневої стратегії, що повинна трансформувати роботу прокуратури, підвищити її ефективність та довіру з боку громадськості. Цей проєкт, який має статус пілотного, спрямований на розв’язання системних проблем, що давно турбують і саму прокуратуру, і суспільство в цілому.
Першим ключовим етапом реформи стане створення постійно діючої кадрової комісії в Офісі Генерального прокурора. Це нововведення покликане забезпечити більш організований і прозорий підхід до формування керівного складу обласних та окружних прокуратур. Комісія буде відповідати за створення кадрового резерву, до якого входитимуть кандидати на групи посад, а не на конкретні вакансії.
“Ідея цього проєкта в тому, щоб конкурс проводився не на конкретну посаду, яка звільняється, а на групу посад. Щоб ми мали вибір з низки претендентів, перевірених з погляду компетентності та доброчесності”, – пояснив Генпрокурор.
Як зазначив Костін, такий підхід, дозволить не лише уникнути поспіху в призначеннях, але й забезпечити наявність перевірених та кваліфікованих кандидатів, готових зайняти керівні посади у разі виникнення вакансій. Це значно зменшить ризики політичного впливу та випадкових призначень, що часто стають причинами неефективності в роботі прокуратури.
Друге нововведення стосується реформування Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, яка відповідає за перевірку компетентності та етичної поведінки прокурорів. Наразі ведеться підготовка законопроєкту, що має на меті виконання рекомендацій Групи держав проти корупції (GRECO). Ці зміни спрямовані на посилення контролю за дотриманням прокурорами професійних стандартів та запобігання корупційним ризикам. Комісія стане важливим інструментом у забезпеченні високих вимог до прокурорів, що, в свою чергу, підвищить якість прокурорських розслідувань та рішень.
Третій і завершальний етап реформи присвячений системі внутрішнього контролю. У рамках цього етапу планується радикальне посилення ролі генеральної інспекції, яка повинна не тільки виявляти правопорушення, але й запобігати їм. Інспекція буде мати ширші повноваження у сфері превентивних заходів, що дозволить знижувати ризики корупційних дій та інших зловживань всередині прокуратури. Це має стати важливим кроком на шляху до створення ефективної системи контролю, яка буде сприяти підвищенню професійної етики та відповідальності серед працівників прокуратури.
Попередні реформування прокуратури
Протягом останніх десятиліть прокуратура України зазнавала численних реформ, які проводилися при кожному новому генеральному прокурорі. Наведемо декілька прикладів. Одним із ключових моментів став 2001 рік, коли під час так званої “Малої судової реформи” прокуратура була позбавлена ряду важливих повноважень. Зокрема, вона втратила право самостійно санкціонувати арешти та обшуки, наглядати за законністю судових рішень, а також ініціювати дисциплінарні провадження проти суддів. У 2003 році прокурорів також позбавили права нагляду за виконавчим провадженням, що суттєво обмежило їхню роль у правовій системі. Однак тричі Генпрокурор Святослав Піскун (2002-2003, 2004-2005, 2007) був активним ініціатором низки законодавчих змін, спрямованих на підвищення ролі прокуратури в системі правосуддя. Згодом він пояснював, що неправильні реформи 2015 року призвели до неефективної роботи прокуратури, у неї забрали право реагувати на правопорушення безпосередньо, забрали слідство, тощо.
“Був один керівник правоохоронної системи, який відповідав за стан боротьби зі злочинністю в Україні, це був Генеральний прокурор України. Позбавили цього права. Для чого? Кому від цього стало краще? І все почало котитися з тих часів. Із тих часів почався відтік професіоналів із правоохоронної системи”, – заявляв Піскун.
У 2012 році під керівництвом Генпрокурора Віктора Пшонки (2010-2014) був прийнятий новий Кримінальний процесуальний кодекс, розроблений у співпраці з європейськими експертами, який значно змінив підхід до кримінального процесу в Україні. Віктор Пшонка заявляв, що Україна ще у 1995 році взяла на себе зобов’язання перед Радою Європи змінити роль і функції прокуратури. З того часу було здійснено кілька спроб реформувати цей інститут, але результати виявилися неоднозначними. За його словами, за весь цей час було розроблено кілька проектів законів про прокуратуру, які мали на меті провести комплексну реформу цього інституту. Проте жоден із цих законопроектів не був схвалений Венеціанською комісією і, як наслідок, не став предметом розгляду Верховної Ради, залишивши реформування прокуратури незавершеним.
Після Революції Гідності Генпрокурор Олег Махніцький (2014) розпочав процес очищення прокуратури від кадрів, пов’язаних з попередньою владою часів Віктора Януковича. Процес реформування і очищення включав кілька етапів. Перш за все, була проведена внутрішня перевірка діяльності прокурорів, що працювали під час правління Януковича. Особливу увагу приділяли тим, хто був причетний до переслідування учасників протестів на Майдані, а також тим, хто займав високі посади і приймав рішення, що могли бути спрямовані проти інтересів українського народу. Крім того, Махніцький ініціював процес люстрації, в рамках якого багато прокурорів були звільнені або змушені залишити свої посади через виявлені порушення або зв’язки з попереднім режимом. Цей процес супроводжувався ретельним аналізом професійної діяльності кожного прокурора, а також перевіркою їхньої доброчесності та відповідності новим вимогам, що висувалися після Революції Гідності.
Однак “очищення” прокуратури викликало чимало суперечок і опору з боку деяких представників “старої гвардії”, які не бажали втрачати свої впливові позиції. У суспільстві також були різні думки щодо ефективності та справедливості цих заходів, але в цілому вони сприймалися як необхідний крок до реального реформування системи правосуддя в Україні. Генпрокурор Віталій Ярема (2014-2015) продовжив процес цього реформування, очищення прокуратури від “старої гвардії”, при чому професіоналізм працівників не брався до уваги, головним чинником була відданість прокурорів новій владі.
Генпрокурор Віктор Шокін (2015-2016) став об’єктом критики з боку громадськості та міжнародних організацій за недостатню ефективність у боротьбі з корупцією і вплив політичних сил на роботу прокуратури та її чергове переформатування. Віктор Шокін звільнив Давида Сакварелідзе, який очолював реформаторські процеси в прокуратурі. Це рішення викликало обурення громадськості та стало приводом для протестів.
За часів Генпрокурора Юрія Луценка (2016-2019), якій до призначення на посаду не мав жодного відношення до органів прокуратури, знову відбулося реформування. Була проведена чергова атестація прокурорів, що включала перевірку на доброчесність та професійні якості. Багато прокурорів, які не пройшли атестацію, були звільнені або переведені на інші посади. За ініціативою Луценка було створено Департамент спеціальних розслідувань, який займався розслідуваннями резонансних справ, зокрема злочинів, скоєних під час Революції Гідності.
Генпрокурор Руслан Рябошапка (2019-2020), на якого мав великі сподівання Володимир Зеленський, також розпочав чергову масштабну реформу.
“Ключовим для нас було змінити кримінальну політику і роль прокуратури в державі. Цей орган використовувався політиками й олігархами як каральний у власних цілях для переслідувань. Тому, змінюючи роль прокурорів, ми хотіли зробити їх незалежними, підняти їхній статус приблизно до статусу суддів, щоб рівень їхньої незалежності був таким самим”, – заявляв Рябошапка.
Найбільшим досягненням реформи прокуратури він вважав переатестацію і звільнення понад 50% прокурорів, які не виявили достатніх знань і не пройшли перевірку на доброчесність.
“Ми починали атестацію з кількості прокурорів 1339, після усіх процедур (тесту на знання законодавства, оцінки здібностей, виконання письмового завдання і перевірки на добропорядність) в Генеральній прокуратурі залишилося 610 прокурорів. Це, власне, ті 610 прокурорів, яким вже запропонували перейти в Офіс Генерального прокурора і запропонували посади. Ми б хотіли донабрати людей, які є професійними, які добропорядні, але не мають прокурорського досвіду, щоб отримати свіжу кров для прокуратури”, – заявляв Рябошапка.
В результаті максимальна кількість співробітників прокуратури скоротилася з 15 тис до 10 тис, а особливих заслуг нових співробітників так ніхто і не помітив. Кар’єра Рябошапки закінчилася безславно – 5 березня 2020 року Верховна Рада висловила йому недовіру, звільнивши з посади Генпрокурора.
Ірина Венедіктова (2020-2022) почала свою кар’єру на посаді Генерального прокурора з великим пафосом і величезними надіями від Президента України, не дивлячись на те, що була призначена без досвіду роботи як в самій прокуратурі, так і в практичній правоохоронній діяльності. Її призначення обіцяло бути справжнім проривом у боротьбі з корупцією, символом нової ери прозорості та справедливості, вона мала грандіозні амбіції і бажання здійснити своє реформування.
Однією з головних ініціатив Венедіктової було чергове кадрове очищення і підвищення прозорості діяльності органу в цілому. Під її керівництвом знову було проведено атестацію прокурорів, що мала на меті підвищення їхньої кваліфікації та відповідності вимогам професії, зокрема звільнення тих, хто не пройшов перевірку на доброчесність. Крім того, вона начебто зосередилася на подоланні корупції серед самих прокурорів, впроваджуючи внутрішні розслідування та підсилюючи роль Генеральної інспекції. За її ініціативою розпочався процес реорганізації військових прокуратур, зокрема зменшення їхньої кількості та зміна підходів до роботи.
Здавалось, що з її приходом усі проблеми органів правопорядку будуть вирішені швидше, ніж публікуються прес-релізи Офісу Президента. Піар-машина працювала на повну, кожен її крок висвітлювався в медіа з усіма необхідними акцентами на реформаторські зусилля та непохитну рішучість боротися зі злом у прокуратурі. Обіцянки сипалися з усіх боків: нова атестація, очищення від корупції, посилення відповідальності. Вважалося, що ще трохи — і прокуратура стане взірцем ефективності, чесності та порядності. Але реальність виявилася дещо іншою. За великим шоу та красивими обіцянками викрилося безліч старих проблем, які не вдалося вирішити ані реформами, ані кадровими змінами. І коли стала очевидною нездатність виконати всі ці амбітні обіцянки, політичний вітер раптово змінив свій напрямок. Ірина Венедіктова, яка колись була головним символом реформаторства, завершила свою кар’єру на посаді Генерального прокурора так само гучно, як і розпочинала — тільки тепер вже через звільнення.
Як бачимо, прокуратура України неодноразово реформувалася, відбувалася атестація і скорочення кадрів, а потім знову лунали заяви про кадровий голод і відбувався набір нових працівників. При цьому обізнані в юриспруденції прокурори з легкістю поновлювалися на посадах через суди. Прикладом цього є широко відомий випадок, коли Вінницький окружний адміністративний суд виніс рішення стосовно поновлення прокурора на посаді, включаючи компенсацію за “простій” в три місяці розміром більше за його минулорічну зарплатню. Цікавим є те, що суди, перераховуючи норми вітчизняного права, вважали, що не існує можливості зобов’язати відповідача (Офіс Генпрокурора) повторно здійснити атестацію або прийняти інше рішення. А тому єдиний вихід – поновити на рівнозначній посаді з фантастичною компенсацією.
Кадрові проблеми прокуратури
На даний час в органах прокуратури України спостерігається серйозний кадровий дефіцит, який продовжує загострюватися. Згідно з офіційною інформацією, наданою Офісом Генерального прокурора у відповідь на запит редакції Komersant.Info, наразі вакантними залишаються 1745 посад. Це стосується як прокурорів, так і державних службовців, працівників, які виконують функції з обслуговування, та робітників. При чому вказані дані не враховують Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру, що робить ситуацію ще більш тривожною.
Самий вагомий дефіцит кадрів спостерігається в регіонах, які найбільше постраждали від війни та потребують посиленого контролю з боку правоохоронних органів:
- Донецька обласна прокуратура: 343 вакантних посади.
- Луганська обласна прокуратура: 222 вакантних посади.
- Херсонська обласна прокуратура: 119 вакантних посад.
- Запорізька обласна прокуратура: 114 вакантних посад.
- Дніпропетровська обласна прокуратура: 94 вакантних посади.
- Харківська обласна прокуратура: 92 вакантних посади.
Ці цифри підкреслюють критичний стан системи правопорядку в найбільш напружених регіонах, де забезпечення правопорядку є надзвичайно важливим.
Крім того, кадровий дефіцит охоплює й інші області України:
- АР Крим та м. Севастополь: 12 вакантних посад.
- Вінницька обласна прокуратура: 9 вакантних посад.
- Волинська обласна прокуратура: 6 вакантних посад.
- Житомирська обласна прокуратура: 39 вакантних посад.
- Закарпатська обласна прокуратура: 11 вакантних посад.
- Івано-Франківська обласна прокуратура: 4 вакантних посади.
- Київська обласна прокуратура: 40 вакантних посад.
- Кіровоградська обласна прокуратура: 36 вакантних посад.
- Львівська обласна прокуратура: 20 вакантних посад.
- Миколаївська обласна прокуратура: 59 вакантних посад.
- Одеська обласна прокуратура: 75 вакантних посад.
- Полтавська обласна прокуратура: 33 вакантних посади.
- Рівненська обласна прокуратура: 23 вакантних посади.
- Сумська обласна прокуратура: 27 вакантних посад.
- Тернопільська обласна прокуратура: 7 вакантних посад.
- Хмельницька обласна прокуратура: 4 вакантних посади.
- Черкаська обласна прокуратура: 38 вакантних посад.
- Чернівецька обласна прокуратура: 13 вакантних посад.
- Чернігівська обласна прокуратура: 26 вакантних посад.
- Київська міська прокуратура: 48 вакантних посад.
Також існує значний дефіцит кадрів у спеціалізованих прокуратурах у сфері оборони:
- Західний регіон: 12 вакантних посад.
- Південний регіон: 26 вакантних посад.
- Східний регіон: 70 вакантних посад.
- Центральний регіон: 25 вакантних посад.
У самому ж Офісі Генерального прокурора вакантними залишаються 98 посад, що свідчить про значний дефіцит кадрів навіть у центральному апараті.
До того ж, в органах прокуратури існує ще одна серйозна проблема — так звані позаштатні прокурори. Йдеться про сотні прокурорів, які отримують заробітну плату, але не мають фактичних повноважень через те, що їх поновлено на роботі рішеннями судів після незаконних звільнень, зокрема внаслідок люстрації або тестування. Ці прокурори формально працюють у старій структурі Генеральної прокуратури, яка вже не існує як окрема юридична особа. Ця ситуація створює унікальний правовий парадокс, коли існують дві паралельні структури прокуратури: одна — офіційна і функціонуюча, інша — юридично не розформована, але фактично мертва. Прокурори, які опинилися в такій ситуації, не можуть повноцінно виконувати свої обов’язки через те, що їхня робота не інтегрована в оновлену систему Офісу Генерального прокурора, який є правонаступником Генеральної прокуратури.
Як зазначає видання, Офіс Генерального прокурора уникає публічних коментарів щодо кількості таких прокурорів та причин, через які вони досі не інтегровані в нову структуру, що підсилює недовіру до системи та ставить під сумнів завершеність реформ.
Рівень довіри до прокуратури
За два роки роботи Офісу Генерального прокурора не було досягнуто жодних значущих результатів, якими можна було би пишатися. Незавершеність розслідувань резонансних кримінальних справ, таких як розстріли на Майдані у 2014 році, відсутність реальних зрушень у реформуванні та незавершена атестація прокурорів — усе це лише суттєво знижує рівень довіри до цього органу.
Так, за даними Центру Розумкова у червні 2024 року 64% українців висловили недовіру до цієї інституції.
Отже, попри всі зусилля щодо реформування, довіра населення до прокуратури залишається низькою, а критика її роботи – як з боку громадськості, так і міжнародних організацій – не вщухає. Це свідчить про те, що реформи, хоча і були масштабними, але не досягали своєї мети, залишаючи багато системних проблем невирішеними.
Однією з важливих причин низького рівня довіри і неефективної роботи прокуратури є недосконале законодавство, зокрема чинні Кримінальний процесуальний кодекс України та Закон “Про прокуратуру”. Не зважаючи на посилення гарантій незалежності прокурорів, ці законодавчі акти суттєво обмежили правозахисні повноваження прокуратури, позбавивши її функції досудового розслідування кримінальних правопорушень, а також загального нагляду за додержанням і застосуванням законів. Прокуратура не має права приходити з перевірками ні на підприємства, ні в органи влади, або вимагати від них надання певних документів чи інших відомостей. Схожі дії з боку прокуратури можливі лише у випадку початку кримінального провадження.
Однак не тільки недосконале законодавство стоїть на заваді ефективній діяльності прокуратури, але й перманентні, непродумані реформи. Вони вже тривають понад 20 років, створюючи атмосферу невизначеності та хаосу, коли зміни вводяться без глибокого аналізу їхніх наслідків. В результаті прокуратура стикається з кадровим дефіцитом, неузгодженістю повноважень та втратою довіри з боку громадськості. Ця безперервна гонитва за реформами, які не приносять реальних результатів, лише поглиблює існуючі проблеми, роблячи систему менш стійкою та здатною виконувати свої основні функції.
Реформи виявляються успішними лише тоді, коли змінена форма наповнюється якісно новим змістом. На жаль, приклад прокуратури показує, що безліч змін, ініційованих за останні роки, залишилися лише на рівні форми, не торкнувшись змісту. Може, досить реформувати, ховатися за гучними словами та пустими обіцянками? Настав час припинити цю безглузду гру в реформи, яка тільки створює ілюзію змін, і нарешті взятися за справу по-іншому.
Вдосконалення роботи лише однієї прокуратури не може дати бажаних результатів, бо вона тісно пов’язана з діяльністю інших правоохоронних органів та системи правосуддя. Якщо проводити реформу, то це слід робити, включаючи всі елементи цієї системи комплексно, інакше навіть найкращі зміни в прокуратурі будуть обмежені в своїй ефективності через слабкі ланки в інших органах. Лише так можна буде забезпечити реальні зміни, які принесуть відчутні результати для суспільства і відновлять довіру громадян до всіх правоохоронних органів. Інакше ми лише продовжимо топтатися на місці, витрачаючи час і ресурси, без жодних реальних результатів.
Оксана Іщенко
