В умовах війни питання управління фінансами на тимчасово окупованих територіях набуло особливого значення. Частина громад Донеччини, Луганщини, Херсонщини та Запорізької області залишилася під контролем РФ, однак її органи влади продовжують діяти на підконтрольній Україні території. Вони не лише зберігають структуру місцевого самоврядування, а й формують власні бюджети, з яких фінансуються ключові потреби – від підтримки Збройних сил України до виплат працівникам освіти та забезпечення функціонування адміністрацій. У ситуації, коли громади фактично існують без території, але не втратили своїх обов’язків перед людьми, кожна бюджетна гривня стає доказом того, що місцева влада залишається частиною державної системи.
Як формуються бюджети громад без території
За даними дослідження руху «Чесно», у 2025 році загальний план видатків бюджетів окупованих громад становить майже 14 мільярдів гривень. Основним джерелом їх наповнення залишаються державні трансферти — понад 84% усіх надходжень. Саме за рахунок цих коштів громади, які працюють у вигнанні, можуть виконувати свої функції.
Держава передбачила не лише базову дотацію, а й додаткову фінансову підтримку для 107 громад, які опинилися під окупацією або зазнали значних руйнувань. Розмір цієї дотації у 2025 році становить 36,5 мільярда гривень. Вона спрямовується на утримання адміністративних структур, оплату праці місцевих службовців, відновлення систем зв’язку та забезпечення елементарних потреб жителів, які залишилися на тимчасово окупованих територіях або були змушені виїхати.
Податкові надходження становлять близько 11% доходів місцевих бюджетів. До них належать податок на доходи фізичних осіб, місцеві збори, рентна плата за користування надрами. Водночас у деяких громадах ці показники навіть мають від’ємне значення. Так, в Очеретинській селищній громаді зафіксовано мінус 25 мільйонів гривень через необхідність повернення надмірно сплаченого земельного податку юридичними особами. Подібні випадки виникають тому, що земельні ділянки, які потрапили під окупацію, звільняються від податків і орендних платежів, а бюджети змушені компенсувати різницю.
Неподаткові надходження — адміністративні збори, доходи від комунального майна, плата за послуги бюджетних установ — залишаються мінімальними і становлять менше двох відсотків у структурі доходів. Таким чином, фінансова стабільність громад повністю залежить від рішень центральної влади, що створює додаткову адміністративну напругу, але водночас гарантує контрольованість процесу в умовах війни.
Основні напрями видатків: війна, освіта, адміністрації
Найбільшу частку витрат бюджетів окупованих громад становлять міжбюджетні трансферти — понад 2,6 мільярда гривень, або 38% від загального обсягу видатків. У більшості випадків ці кошти спрямовуються на підтримку Збройних сил України та виконання оборонних завдань.
У Світлодарській громаді 90% бюджету становлять саме такі трансферти, у Енергодарській — 64%, у Бахмутській — понад половину. Енергодарська міська військова адміністрація повідомила, що лише за перше півріччя 2025 року перерахувала 350 мільйонів гривень на потреби оборони області. У Лисичанській громаді 40% бюджету, або 112 мільйонів гривень, було направлено на програми соціально-економічного розвитку, які фактично забезпечують потреби дванадцяти військових частин.
Друга за масштабом стаття витрат — освіта, що займає майже третину бюджетів. Попри окупацію частини територій, громади продовжують фінансувати зарплати педагогів, ремонт шкільних приміщень на підконтрольних територіях, закупівлю обладнання для дистанційного навчання. У деяких громадах освітні витрати сягають двох третин бюджету, як в Олешківській або Дніпрорудненській.
На третій позиції — фінансування роботи органів місцевої влади, які виконують функції управління, координації допомоги переселенцям і підтримки комунальних служб. У невеликих сільських громадах ця стаття може сягати 70% бюджету, адже саме адміністрації залишаються єдиними діючими структурами, через які здійснюється зв’язок між громадянами та державою.
Адміністративний баланс між виживанням і відповідальністю
Під час війни система місцевих бюджетів на окупованих територіях функціонує як складна мережа взаємозалежних структур. Вона поєднує елементи цивільного управління і військової логістики. З одного боку, громади зберігають правову тяглість — вони офіційно існують у державному реєстрі, мають власні кошториси, затверджують видатки. З іншого — їхнє управління фактично здійснюється військовими адміністраціями, які виконують бюджетні повноваження замість органів місцевого самоврядування.
Такий подвійний статус породжує дискусії. Частина експертів наполягає на необхідності оптимізації адміністративної системи, щоб уникнути дублювання повноважень і бюрократичних витрат. Інші застерігають, що передчасне скорочення структур може залишити людей без елементарної підтримки. У реальності ж питання стоїть не лише у фінансах — воно стосується збереження інституційної присутності держави на територіях, де символи влади тимчасово знищено, але сама держава продовжує існувати через свої громади.
Бюджети як доказ державної тяглості
Формування і розподіл коштів у тимчасово окупованих громадах демонструє, що навіть у ситуації втрати території держава не відмовляється від своїх зобов’язань перед громадянами. Через систему дотацій і субвенцій Україна підтримує роботу адміністрацій, освіти та соціальних служб, тим самим утримуючи лінію правового зв’язку між центром і місцевими структурами.
Бюджети окупованих громад, хоч і існують у вимушено скороченій формі, стали інструментом опору забуттю. Вони доводять, що громади продовжують функціонувати не як формальність, а як реальні носії української влади. У цьому контексті кожна видаткова стаття — не просто цифра, а свідчення того, що навіть у стані війни країна зберігає власну систему управління, підтримує освіту, армію і людей, які залишилися в зоні невизначеності, але не втратили віри у своє право на державу.
Алешківська громада у першій половині 2025 року спрямувала 10,5 мільйона гривень, або 22% свого бюджету, на забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування. Найбільша частина цієї суми — 5,9 мільйона гривень — пішла на утримання виконавчого комітету міської ради, ще 2 мільйони — на роботу військової адміністрації, а 1,6 мільйона гривень було виділено управлінню освіти, у справах сім’ї, молоді та спорту. У Семенівській сільській громаді Запорізької області видатки на діяльність органів місцевої влади становили 6,4 мільйона гривень, що дорівнює 28% бюджету, з яких 6,3 мільйона припало на оплату праці, а решта — на закупівлю товарів і послуг.
Окремим напрямом витрат залишаються соціальний захист і забезпечення, які становлять у середньому 7,5% загального бюджету громад. Ці кошти спрямовуються насамперед на допомогу внутрішньо переміщеним особам: фінансується будівництво і ремонт соціального житла, створюються гуманітарні центри, надається адресна матеріальна допомога.
Маріупольська громада виділила на соціальний захист близько чверті свого бюджету — майже 79 мільйонів гривень. З цієї суми 46 мільйонів пішли на облаштування та поточний ремонт соціального житла для мешканців міста. Нині функціонує чотири таких об’єкти в Дніпрі та Києві, де проживають 440 сімей, а ще п’ять будівель перебувають у стадії ремонту. Понад 25 мільйонів гривень громада витратила на закупівлю 81,5 тисячі продуктових наборів, ще 7 мільйонів — на допомогу в лікуванні мешканців, а близько 800 тисяч гривень становили виплати працівникам соціальних установ.
Скадовська громада спрямувала 10,7 мільйона гривень, або 13,5% свого бюджету, на програми соціального забезпечення. Основні видатки — 6,2 мільйона гривень — пішли на продукти харчування для внутрішньо переміщених осіб, які мешкають у Миколаївській та Одеській областях. Ще 1,8 мільйона гривень було витрачено на засоби гігієни, а 360 тисяч гривень — на адресну допомогу дев’ятьом військовослужбовцям і п’ятьом сім’ям загиблих.
Близько 2% у структурі бюджетів громад припадає на охорону здоров’я та економічну діяльність. З 150 мільйонів гривень, спрямованих на підтримку економічних ініціатив, 110 мільйонів використала Маріупольська громада. Частину коштів — 67 мільйонів — спрямовано на утримання 22 гуманітарних центрів “ЯМаріуполь”, ще 12,6 мільйона — на роботу восьми побутових сервісів, серед яких перукарні, пральні, майстерні та коворкінги. На організацію сімейного відпочинку маріупольців у Моршині, Трускавці, Вінниці та дитячому таборі “Артек” виділено 10 мільйонів гривень. Таку ж суму витрачено на підтримку комунальних підприємств і контроль за ремонтом соціального житла.
Розділ “Духовний і фізичний розвиток” займає 1,7% у загальній структурі видатків — 117 мільйонів гривень. Найбільші витрати мають Мелітопольська та Бахмутська громади — 16,5 і 10,2 мільйона гривень відповідно. Ці кошти спрямовано на діяльність бібліотек, музеїв, виставок, будинків культури, а також на спортивні програми й культурні заходи.
Найменшими статтями залишаються громадський порядок, безпека і судова влада, а також житлово-комунальне господарство — 80 і 66 мільйонів гривень відповідно. У Семенівській сільській громаді ця частка найбільша — 48,5% бюджету, або 11 мільйонів гривень, які були направлені на підтримку сектору оборони. Енергодарська громада витратила за цією статтею майже 20 мільйонів гривень на закупівлю двадцяти генераторів.
Найвищі витрати на житлово-комунальне господарство зафіксовані у Лисичанській і Маріупольській громадах. Маріуполь витратив майже 14 мільйонів гривень на ведення реєстрів збитків і зруйнованого майна, на підтримку комунальних підприємств і технічне обслуговування мереж соціального житла. Лисичанська громада спрямувала 16,6 мільйона гривень на підтримку “Лисичанськтепломережі”, “Лисичанськводоканалу” та житлово-експлуатаційного підприємства №5, з яких понад 15 мільйонів становлять зарплати.
Водночас аудитори Державної аудиторської служби звернули увагу на відсутність належного контролю за використанням коштів комунальними підприємствами Лисичанська. Перевірка встановила, що понад 14 мільйонів гривень було витрачено на заробітну плату між липнем 2022-го та червнем 2024 року без належного документального підтвердження потреби у виділених асигнуваннях. Частину виплат здійснювали без первинних бухгалтерських документів, що поставило під сумнів законність переказів.
Військова адміністрація громади пояснила, що працівники комунальних підприємств працюють дистанційно і входять до складу аварійно-відновлювальних бригад, які після деокупації мають забезпечити відновлення інфраструктури. Станом на липень 2025 року в цих підприємствах залишалося лише близько 5% штатних працівників, які перебувають на підконтрольній Україні території. Середня заробітна плата становила 37 353 гривні, а самі працівники залучені до роботи гуманітарних штабів у Дніпрі, Києві, Запоріжжі, Полтаві, Обухові та Звягелі. Крім того, згідно з рішенням Ради оборони Луганської області від 7 березня 2024 року, частину з них залучили до будівництва фортифікаційних споруд і оборонних рубежів у межах Донеччини.
Одним із найчутливіших питань залишаються виплати на тимчасово окупованих територіях. Кілька громад, які відповіли на запити, підтвердили, що жодних фінансових операцій на захоплених територіях не здійснюється. Заробітна плата нараховується лише тим працівникам освіти та комунальних підприємств, які фактично перебувають на підконтрольній Україні території. Голова Авдіївської військової адміністрації Віталій Барабаш наголосив, що “жодних виплат на окупованих територіях бути не може”.
Позицію підтримав і голова парламентського підкомітету з питань адміністративно-територіального устрою Віталій Безгін. За його словами, військові адміністрації самостійно регулюють питання фінансування працівників і прагнуть не проводити виплат на непідконтрольних територіях. Водночас існує законодавча колізія, яка ускладнює звільнення таких працівників, тому в парламенті вже зареєстровано законопроєкт, що має врегулювати ці питання без накопичення боргів держави.
Проблеми, пов’язані з бюджетами громад, що були релоковані, залишаються системними. Їхнє функціонування забезпечує правову тяглість української держави, але водночас виявляє глибоку фінансову залежність від центрального бюджету, відсутність прозорості, обмежений доступ громадян до участі у прийнятті рішень. Без реформування цього процесу та посилення контролю кожен звіт залишатиметься формальністю, а не свідченням відновлення місцевого самоврядування, яке навіть у вигнанні має залишатися підзвітним людям.
