Бюджет-2025 под видом войны: как под лозунгом обороны хотят перераспределить государственные средства

30 июня Кабинет Министров зарегистрировал в Верховной Раде законопроект о внесении изменений в госбюджет-2025. Публично этот шаг аргументируется просто: война продолжается, вооруженные силы нуждаются больше, чем предполагалось, а потому необходимо пересмотреть бюджетную архитектуру. Но за фасадом очевидной формулировки открывается более сложная конструкция. Законопроект действительно предполагает существенное увеличение военных расходов, однако не ограничивается ими. Вместе с финансовым усилением сектора обороны правительственный документ предусматривает дополнительные бюджетные ресурсы и для тех, кто к прямой обороне государства не имеет отношения. Речь идет об институтах, ведомствах и направлениях, которые оказываются в тени общественного внимания, но точно не в тени финансовых потоков. На фоне войны бюджет снова становится инструментом не только выживания страны, но и деликатной политической игры в приоритеты.

Предусматривающие изменения в Госбюджет-2025

30 июня Кабинет Министров зарегистрировал в Верховной Раде законопроект №13439 о внесении изменений в Закон Украины «О Государственном бюджете Украины на 2025 год» о финансовом обеспечении сектора безопасности и обороны и решении первоочередных вопросов. В пресс-службе Министерства финансов отметили, что полномасштабная война требует от правительства адаптивности к реалиям войны и готовности принимать решения, которые будут способствовать повышению обороноспособности страны. В качестве основной задекларированной цели документа указана необходимость увеличения военных расходов в условиях продолжающейся полномасштабной войны. В то же время, предложенная корректировка охватывает не только потребности армии: дополнительные средства предусмотрены и для тех секторов, которые непосредственно не вовлечены в оборону государства.

Следует отметить, что это уже пятый раз с начала полномасштабного вторжения правительство инициирует пересмотр расходной части государственной сметы в середине бюджетного года. В 2023 году дыру в 500 миллиардов гривен правительство закрывало за счет повышения налоговой нагрузки на население и бизнес. Несмотря на то, что эти повышения сохранены и в 2025 году, поступления снова оказались недостаточными. Основная причина этого называется существенное сокращение объемов международной военной помощи. В таких условиях правительство вынуждено самостоятельно финансировать закупку вооружений, тратя годовые бюджетные ассигнования в сжатые сроки и фактически «приближая» финансирование, предусмотренное на весь год. За период январь-май 2025 года расходы общего фонда государственного бюджета на безопасность и оборону уже достигли 984,1 млрд. гривен, что составляет 64% от всех расходов. Для сравнения, за аналогичный период 2024 года эти расходы составляли 732,8 млрд. грн. или 58,3% всех расходов общего фонда бюджета.

Премьер-министр Денис Шмигаль подтвердил, что расходы по приобретению оружия и боеприпасов для ВСУ уже в начале года превысили заложенные суммы, что связано с уменьшением объемов помощи извне. По его словам, во втором полугодии могут потребоваться дополнительные ресурсы. Кроме того, Шмигаль отметил, что за первые пять месяцев 2025 года правительство уже выделило на сектор безопасности и обороны около 1 трлн грн — две трети всех расходов. В сравнении с аналогичным периодом предыдущего года эта сумма выросла на 34%.

В пояснительной записке к законопроекту правительство определяет ключевые положения: предложено скорректировать расходную часть госбюджета на 397,5 млрд. гривен. Для покрытия этих расходов и сбалансирования бюджета планируется увеличить доходы на 147,5 млрд грн (137,5 млрд – общий фонд, 10 млрд – специальный фонд) и осуществить долговые заимствования на 250 млрд гривен. При этом предельный объем дефицита бюджета должен вырасти на 3%, а предельный объем государственного долга — на 184,9 млрд гривен.

Законопроект также предусматривает возможность превышения предельного объема госдолга на сумму кредитов и ссуд, привлеченных в соответствии с международными соглашениями, в частности с ЕС, иностранными государствами, финансовыми учреждениями и международными организациями. Определено, что возврат этих средств будет осуществляться не за счет госбюджета, а из других источников, включая потенциальные поступления от замороженных российских активов согласно Регламенту (ЕС) 2024/2773 от 24 октября 2024 года. Глава правительства подчеркнул, что каждая гривна налогоплательщиков из госбюджета направляется, прежде всего, на нужды ВСУ.

В проекте изменений в госбюджет правительство предлагает увеличить финансирование сектора безопасности и обороны еще на 412,4 млрд. грн. Из них самая большая сумма — 310,8 млрд грн — предусмотрена Министерству обороны. Дополнительные средства должны получить и другие ведомства:

Кроме того, почти 19 млн. грн. дополнительно предусмотрено для Резервного фонда Кабинета Министров. Напомним, что в действующем бюджете для этого фонда было заложено 29,6 млрд грн, значительная часть которых уже потрачена до лета, в частности, на инициированные президентом Владимиром Зеленским программы «Зимняя поддержка» и «Национальный кэшбек».

Отдельно в проекте изменений в бюджет поднята тема реструктуризации кредита Государственной продовольственно-зерновой корпорации, взятого в 2012 году от Экспортно-импортного банка Китая под государственную гарантию. Правительство просит разрешения Совета на временную приостановку выплат по этому кредиту до завершения переговоров о новых условиях возврата, поскольку срок окончательного погашения долга – 2030 год.

Еще одно предложение касается изменений в распределении налога на доходы физических лиц, уплаченного военнослужащими, полицейскими и лицами начальствующего состава. Согласно решению Совета от ноября 2023 года, этот так называемый военный НДФЛ изъят из местных бюджетов и перераспределен так: 45% — Администрации Госспецсвязи на закупку дронов, 45% — Минстратегпрома на производство вооружения, 10% — военным частям. Сейчас правительство предлагает оставить пропорцию, но сменить получателя 45% на дроны — вместо Госспецсвязи эти средства должны получать Минобороны, осуществляющее закупки через Агентство оборонных закупок.

Как видим, законопроект содержит расходы, не связанные непосредственно с обороной и адаптивностью к реалиям войны, о чем подчеркивают его инициаторы.

Источники покрытия: за счет чего правительство планирует обеспечить дополнительные расходы Госбюджета-2025

Законопроект о внесении изменений в Государственный бюджет Украины на 2025 год формально призван перераспределить имеющиеся ресурсы в соответствии с новыми экономическими реалиями. Однако его конструкция, обоснование и заложенные механизмы выводят бюджетный процесс на новый уровень централизации, где под лозунгом военной необходимости Кабмин получает беспрецедентные рычаги управления государственными финансами, включая право опрокидывать средства, изменять статьи, создавать новые программы в ручном режиме и превышать предел госдолга без возврата из бюджета.

Финансирование этих изменений предполагается осуществить за счет четырех главных источников: перевыполнение плана поступлений, экономия на других расходах, уменьшение расходов на обслуживание долга и дополнительных внутренних заимствований. В пояснительной записке говорится, что доходную часть бюджета предлагается увеличить на 147,5 млрд. грн. Из них 137,5 млрд грн – это поступление в общий фонд, еще 10 млрд грн – в спецфонд. Согласно проекту, дополнительные поступления обеспечат:

– налог и сбор на доходы физических лиц (НДФЛ) – 56 млрд грн, из них 10 млрд грн пойдут в спецфонд. Это перевыполнение объясняется ростом средней зарплаты и расходов на денежное довольствие военных;

– налог на прибыль предприятий – 23,8 млрд грн. Расчет основан на данных декларирования доходов за IV квартал 2024 года, год в целом и I квартал 2025-го;

– средства, перечисляемые Национальным банком Украины – 20,3 млрд. грн. Это приведение плана в соответствие с уже утвержденными и перечисленными суммами прибыли;

– часть чистой прибыли и дивиденды государственных предприятий – 15 млрд грн, рассчитанных на основе финансовых результатов 2024;

– акциз с ввозимых табачных изделий – 8,8 млрд грн, за счет роста объемов импорта сигарет;

– средства, перечисленные Фондом гарантирования вкладов физлиц – 7,9 млрд грн, в том числе как избыточный капитал и требования к неплатежеспособным банкам;

– сбор на обязательное пенсионное страхование по отдельным операциям – 4,1 млрд грн;

– админштрафы в области безопасности движения – 2,7 млрд грн;

– другие поступления – 8,9 млрд грн.

Отдельным блоком в пояснительной записке выделен прирост других поступлений в размере 23,6 млрд. грн. Это рост административных штрафов и санкций (3,8 млрд.), упомянутый пенсионный сбор (4,1 млрд.), другие источники (15,6 млрд.), включая вышеупомянутые средства Фонда гарантирования вкладов.

Вторым крупным источником является экономия расходов в сумме 51,3 млрд. грн. Среди прочего это средства по бюджетным программам «Обслуживание государственного долга» (46,7 млрд грн) и «Выполнение государством гарантийных обязательств за заемщиков» (3 млрд грн), а также сокращение расходов по программам главных распорядителей.

Третий источник – уменьшение расходов по погашению внутреннего долга на 65,1 млрд грн. Параллельно закладывается увеличение внутренних заимствований на 184,9 млрд. грн. Совокупно финансирование долговых операций растет на 250 млрд. грн.

На фоне этих изменений возникает критическое нововведение: в статье 5 законопроекта Минфина разрешается превышение предельного объема госдолга на сумму кредитов, привлеченных по международным соглашениям. Эти средства должны возвращаться не из государственного бюджета, а из альтернативных источников, включая доходы от замороженных российских активов. Это формирует механизм, в котором долговые обязательства могут расти без соответствующей статьи в бюджете.

Кроме того, в новой статье 53 заложено еще одно ключевое изменение: правительство ежемесячно на основании отчета об исполнении общего фонда бюджета сможет в ручном режиме уменьшать или увеличивать расходы главных распорядителей, особенно в секторе безопасности и обороны. При необходимости разрешается открытие новых бюджетных программ без внесения изменений в закон о бюджете.

Отдельная норма, предусмотренная статьей 7, повышает прожиточный минимум для расчета должностных окладов прокуроров с 1 августа 2025 года с 1600 грн до 2102 грн. Это напрямую поднимает оклады прокуроров окружных прокуратур с 40 тыс. до 52,5 тыс. грн. грн.

Еще одно нововведение – изменения в сфере азартных игр. В статье 24 предусмотрено, что средства, полученные от лицензий на игорный бизнес и лотереи, в период с 1 августа по 31 декабря 2025 года должны идти исключительно на закупку специальной техники и оборудования. Таким образом, доходы игорного бизнеса выводятся из-под действия ограничения пункта 5-1 части 4 статьи 30 Бюджетного кодекса. В связи с ликвидацией Комиссии по регулированию азартных игр и лотерей (КРАИЛ) и созданием нового Государственного агентства ПлейСити все права, имущество и бюджетные программы передаются Министерству цифровой трансформации. Речь идет о 76,2 млн. грн. на руководство и управление в сфере регулирования и 84,2 млн. грн. на создание Государственной системы онлайн-мониторинга и реестров.

В пакете изменений предусмотрено дополнительное финансирование в сфере энергоэффективности. В частности, 240 млн. грн. будут направлены в Фонд энергоэффективности для реализации проектов по модернизации жилищного фонда и восстановления зданий ОСМД, поврежденных войной. Это софинансирование в рамках программ с ЕС и правительством Германии, где украинская доля составляет 20%.

Для покрытия этой суммы предлагается уменьшить финансирование Министерству энергетики по программе реструктуризации угольной отрасли на ту же сумму — 240 млн грн. Аргументация такова: из шести государственных шахт, на которые планировалась поддержка, контроль Украины потеряла над тремя, поэтому средства перераспределяются.

Как изменения в Госстрой-2025 переписывают баланс власти и ответственности

Внесенные правительством предложения в Государственный бюджет Украины на 2025 год не только изменяют его макроэкономические параметры, но и радикально переформатируют саму логику бюджетного процесса. В условиях войны государство постепенно переходит от парламентско-контролируемой модели распределения финансов к правительственно-централизованной системе, где оперативность и политическая целесообразность одерживают верх над прогнозируемостью, прозрачностью и ответственностью.

Правительство получает право в течение года перераспределять миллиарды между главными распорядителями средств без согласования с парламентом. Это формально оправдывается военными рисками, однако на практике создает опасный прецедент – исключение превращается в правило. Изменение приоритетов не требует ни отдельного закона, ни политической ответственности за последствия таких решений. В долгосрочной перспективе это размывает роль Верховной Рады как органа бюджетного контроля и усиливает вертикаль Кабмина до уровня, не предусмотренного Конституцией в мирное время.

Институциональное содержание новых статей закона также является маркером смены эпохи. Министерство обороны получает существенное расширение полномочий за счет новой схемы администрирования «военного НДФЛ» через Агентство оборонных закупок — орган, чей руководитель имеет политическую близость к руководителю министерства. Фактически это означает создание замкнутой системы управления деньгами, обладающей ограниченной подотчетностью внешним институтам. В сочетании с новым механизмом «ручного» изменения статей расходов это усугубляет риски нецелевого расходования средств под прикрытием оборонной целесообразности.

Другой тенденцией становится вписывание в бюджетную архитектуру новых бенефициаров, не имеющих прямого отношения к ВСУ. Дополнительные средства получают МВД, цифровая трансформация, здравоохранение, образование, фонд энергоэффективности — с формулировками, не всегда имеющими прямую военную логику. На этом фоне возникает риск замещения реальной оборонной поддержки расходами на структурные или политически мотивированные инициативы. Если новые ресурсы поглощаются политическими проектами под грифом «на нужды войны», то исчезает прозрачная граница между обоснованными потребностями армии и фискальной лояльностью выбранным секторам.

Еще одно значимое изменение — создание механизма, при котором государственный долг может увеличиваться без увеличения соответствующей бюджетной нагрузки. Речь идет о разрешениях на привлечение ссуд, которые не будут погашаться из госбюджета, а из так называемых альтернативных источников. Это включает в себя ожидаемые доходы от замороженных российских активов. Проблема в том, что юридическая и практическая основа для использования этих активов — слабая, срочная, зависимая от международной конъюнктуры. Бюджет уже сегодня закладывает расходы на основе доходов, которые остаются в плоскости ожиданий. Такой шаг создает иллюзию стойкости за счет грядущих неопределенных событий, повышая фискальные риски.

В среднесрочной перспективе такая финансовая модель имеет три результата. Первый – технократическое размывание границ между бюджетом мира и бюджета войны. Если под определением оборонного сектора можно профинансировать практически любую сферу с нужным политическим знаком, то сама категория теряет четкость. Второй – бюджетный контроль, основанный на парламентских процедурах и открытых обсуждениях, становится формальностью. Третий – рост госдолга в условиях сокращения международной помощи неизбежно приведет к смещению фискального давления на внутренние источники: граждан, бизнес, местные бюджеты.

Для украинцев это означает несколько вещей. Во-первых, налоговая нагрузка не уменьшится, а с высокой вероятностью вырастет, особенно на фоне недостаточной помощи извне. Во-вторых, социальные расходы могут остаться на маргинесе бюджетного приоритета, уступая место институциональным программам без прямой военной целесообразности. В-третьих, механизмы публичного контроля над расходами ослабевают, что может привести к росту недоверия государству, особенно в случае выявления неэффективного использования ресурсов.

Для государства, в условиях войны, гибкость бюджета является безусловной ценностью, но когда гибкость превращается в непрозрачность, а исключения — в системные механизмы управления, это не только изменяет логику финансирования войны, но и формирует модель государственности, где рычаги управления концентрируются в правительстве без надлежащего институционального сдерживания.

Прогнозируемо, что такая тенденция сохранится и дальше — бюджет станет все более «ручным», а публичность и обсуждение приоритетов сосредоточатся только вокруг базовых цифр. Реальные же распределения средств будут происходить кулуарно — ежемесячными решениями правительства. В таких условиях усиливается потребность в независимом финансовом аудите, парламентском мониторинге и участии гражданского общества в контроле над государственными расходами.

В итоге законопроект об изменениях в бюджет 2025 года означает не просто адаптацию к военной экономике, а системную трансформацию самой логики государственного управления финансами. Для государства это смещение баланса в пользу исполнительной вертикали и ослабление парламентского контроля. Для общества размывание прозрачности и усложнение общественного контроля. Для экономики рост фискальных рисков и долговой нагрузки без гарантий возврата. Если эти исключения не будут ограничены или законодательно закреплены как временные чрезвычайные меры, мы рискуем получить постоянную модель внебалансового, непубличного управления государственными ресурсами.