Бюджет-2025 під виглядом війни: як під гаслом оборони хочуть перерозподілити державні кошти

30 червня Кабінет Міністрів зареєстрував у Верховній Раді законопроєкт про внесення змін до держбюджету-2025. Публічно цей крок аргументується просто: війна триває, Збройні сили потребують більше, ніж передбачалося, а тому необхідно переглянути бюджетну архітектуру. Але за фасадом очевидного формулювання відкривається складніша конструкція. Законопроєкт дійсно передбачає суттєве збільшення військових видатків, однак не обмежується ними. Разом з фінансовим посиленням сектору оборони урядовий документ передбачає додаткові бюджетні ресурси й для тих, хто до прямої оборони держави не має відношення. Йдеться про інституції, відомства й напрями, які опиняються в тіні суспільної уваги, але точно не в тіні фінансових потоків. На тлі війни бюджет знову стає інструментом не лише для виживання країни, а й для делікатної політичної гри у пріоритети.

Що передбачають зміни до Держбюджету-2025

30 червня Кабінет Міністрів зареєстрував у Верховній Раді законопроєкт №13439 про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2025 рік» щодо фінансового забезпечення сектору безпеки і оборони та вирішення першочергових питань. У пресслужбі Міністерства фінансів зазначили, що повномасштабна війна вимагає від уряду адаптивності до реалій війни та готовності приймати рішення, які сприятимуть підвищенню обороноздатності країни. Як основну задекларовану мету документа вказано необхідність збільшення військових видатків в умовах триваючої повномасштабної війни. Водночас запропоноване коригування охоплює не лише потреби армії: додаткові кошти передбачені і для тих секторів, які безпосередньо не залучені до оборони держави.

Слід зазначити, що це вже вп’яте з початку повномасштабного вторгнення уряд ініціює перегляд видаткової частини державного кошторису в середині бюджетного року. У 2023 році дірку в 500 мільярдів гривень уряд закривав за рахунок підвищення податкового навантаження на населення та бізнес. Попри те, що ці підвищення збережені й у 2025 році, надходження знову виявилися недостатніми. Основною причиною цього називається суттєве скорочення обсягів міжнародної військової допомоги. За таких умов уряд змушений самостійно фінансувати закупівлю озброєнь, витрачаючи річні бюджетні асигнування у стислий термін і фактично «наближаючи» фінансування, передбачене на весь рік. За період січень–травень 2025 року видатки загального фонду державного бюджету на безпеку й оборону вже досягли 984,1 млрд гривень, що становить 64% від всіх видатків. Для порівняння, за аналогічний період 2024 року ці витрати складали 732,8 млрд грн або 58,3% усіх видатків загального фонду бюджету.

Прем’єр-міністр Денис Шмигаль підтвердив, що витрати на придбання зброї і боєприпасів для ЗСУ вже на початку року перевищили закладені суми, що пов’язано зі зменшенням обсягів допомоги ззовні. За його словами, у другому півріччі можуть знадобитися додаткові ресурси. Крім того, Шмигаль зауважив, що за перші п’ять місяців 2025 року уряд уже виділив на сектор безпеки й оборони близько 1 трлн грн — це дві третини всіх видатків. Порівняно з аналогічним періодом попереднього року, ця сума зросла на 34%.

У пояснювальній записці до законопроєкту уряд визначає ключові положення: запропоновано скоригувати видаткову частину держбюджету на 397,5 млрд гривень. Для покриття цих витрат та збалансування бюджету планується збільшити доходи на 147,5 млрд грн (137,5 млрд — загальний фонд, 10 млрд — спеціальний фонд) та здійснити боргові запозичення на 250 млрд гривень. При цьому граничний обсяг дефіциту бюджету має зрости на 3%, а граничний обсяг державного боргу — на 184,9 млрд гривень.

Законопроєкт також передбачає можливість перевищення граничного обсягу держборгу на суму кредитів і позик, залучених відповідно до міжнародних угод, зокрема з ЄС, іноземними державами, фінансовими установами та міжнародними організаціями. Визначено, що повернення цих коштів здійснюватиметься не за рахунок держбюджету, а з інших джерел, включно з потенційними надходженнями від заморожених російських активів згідно з Регламентом (ЄС) 2024/2773 від 24 жовтня 2024 року. Очільник уряду наголосив, що кожна гривня платників податків із держбюджету спрямовується насамперед на потреби ЗСУ.

У проєкті змін до держбюджету уряд пропонує збільшити фінансування сектору безпеки та оборони ще на 412,4 млрд грн. З них найбільшу суму — 310,8 млрд грн — передбачено Міністерству оборони. Додаткові кошти мають отримати також інші відомства:

Крім того, майже 19 млн грн додатково передбачено для Резервного фонду Кабінету Міністрів. Нагадаємо, що в чинному бюджеті для цього фонду було закладено 29,6 млрд грн, значна частина яких уже витрачена до літа, зокрема на ініційовані президентом Володимиром Зеленським програми «Зимова підтримка» і «Національний кешбек».

Окремо у проєкті змін до бюджету порушено тему реструктуризації кредиту Державної продовольчо-зернової корпорації, взятого у 2012 році від Експортно-імпортного банку Китаю під державну гарантію. Уряд просить дозволу Ради на тимчасове призупинення виплат за цим кредитом до завершення переговорів про нові умови повернення, оскільки термін остаточного погашення боргу — 2030 рік.

Ще одна пропозиція стосується змін у розподілі податку на доходи фізичних осіб, сплаченого військовослужбовцями, поліцейськими й особами начальницького складу. Згідно з рішенням Ради від листопада 2023 року, цей так званий військовий ПДФО вилучено з місцевих бюджетів і перерозподілено так: 45% — Адміністрації Держспецзв’язку на закупівлю дронів, 45% — Мінстратегпрому на виробництво озброєння, 10% — військовим частинам. Зараз уряд пропонує залишити пропорцію, але змінити отримувача 45% на дрони — замість Держспецзв’язку ці кошти має отримувати Міноборони, яке здійснює закупівлі через Агенцію оборонних закупівель.

Як бачимо, законопроєкт містить видатки, не пов’язані безпосередньо з обороною і адаптивностю до реалій війни, про що наголошують його ініціатори.

Джерела покриття: за рахунок чого уряд планує забезпечити додаткові видатки Держбюджету-2025

Законопроєкт про внесення змін до Державного бюджету України на 2025 рік формально покликаний перерозподілити наявні ресурси відповідно до нових економічних реалій. Однак його конструкція, обґрунтування та закладені механізми виводять бюджетний процес на новий рівень централізації, де під гаслом воєнної необхідності Кабмін отримує безпрецедентні важелі керування державними фінансами, включаючи право перекидати кошти, змінювати статті, створювати нові програми в ручному режимі й перевищувати межу держборгу без повернення з бюджету.

Фінансування цих змін передбачається здійснити за рахунок чотирьох головних джерел: перевиконання плану надходжень, економії на інших видатках, зменшення витрат на обслуговування боргу та додаткових внутрішніх запозичень. У пояснювальній записці йдеться, що дохідну частину бюджету пропонується збільшити на 147,5 млрд грн. З них 137,5 млрд грн – це надходження до загального фонду, ще 10 млрд грн – до спецфонду. Відповідно до проєкту, додаткові надходження забезпечать:

– податок та збір на доходи фізичних осіб (ПДФО) – 56 млрд грн, із них 10 млрд грн підуть до спецфонду. Це перевиконання пояснюється зростанням середньої зарплати та видатків на грошове забезпечення військових;

– податок на прибуток підприємств – 23,8 млрд грн. Розрахунок ґрунтується на даних декларування прибутків за IV квартал 2024 року, рік загалом та I квартал 2025-го;

– кошти, що перераховуються Національним банком України – 20,3 млрд грн. Це приведення плану у відповідність до вже затверджених і перерахованих сум прибутку;

– частина чистого прибутку та дивіденди державних підприємств – 15 млрд грн, розрахованих на основі фінансових результатів 2024 року;

– акциз із ввезених тютюнових виробів – 8,8 млрд грн, за рахунок зростання обсягів імпорту сигарет;

– кошти, перераховані Фондом гарантування вкладів фізосіб – 7,9 млрд грн, зокрема як надлишковий капітал і вимоги до неплатоспроможних банків;

– збір на обов’язкове пенсійне страхування з окремих операцій – 4,1 млрд грн;

– адмінштрафи в галузі безпеки руху – 2,7 млрд грн;

– інші надходження – 8,9 млрд грн.

Окремим блоком у пояснювальній записці виділено приріст інших надходжень у розмірі 23,6 млрд грн. Це зростання адміністративних штрафів та санкцій (3,8 млрд), згаданий пенсійний збір (4,1 млрд), інші джерела (15,6 млрд), включаючи вищезгадані кошти Фонду гарантування вкладів.

Другим великим джерелом є економія видатків у сумі 51,3 млрд грн. Серед іншого, це кошти за бюджетними програмами «Обслуговування державного боргу» (46,7 млрд грн) і «Виконання державою гарантійних зобов’язань за позичальників» (3 млрд грн), а також скорочення видатків за програмами головних розпорядників.

Третє джерело – зменшення витрат на погашення внутрішнього боргу на 65,1 млрд грн. Паралельно закладається збільшення внутрішніх запозичень на 184,9 млрд грн. Сукупно фінансування боргових операцій зростає на 250 млрд грн.

На тлі цих змін постає критичне нововведення: у статті 5 законопроєкту Мінфіну дозволяється перевищення граничного обсягу держборгу на суму кредитів, залучених за міжнародними угодами. Ці кошти мають повертатися не з державного бюджету, а з альтернативних джерел, включаючи доходи від заморожених російських активів. Це формує механізм, де боргові зобов’язання можуть зростати без відповідної статті в бюджеті.

Крім того, у новій статті 53 закладено ще одну ключову зміну: уряд щомісяця на підставі звіту про виконання загального фонду бюджету зможе в ручному режимі зменшувати чи збільшувати видатки головних розпорядників, особливо в секторі безпеки й оборони. У разі потреби дозволяється відкриття нових бюджетних програм без внесення змін до закону про бюджет.

Окрема норма, передбачена в статті 7, підвищує прожитковий мінімум для розрахунку посадових окладів прокурорів з 1 серпня 2025 року з 1600 грн до 2102 грн. Це безпосередньо піднімає оклади прокурорів окружних прокуратур із 40 тис. грн до 52,5 тис. грн.

Ще одне нововведення — зміни у сфері азартних ігор. У статті 24 передбачено, що кошти, отримані від ліцензій на гральний бізнес та лотереї, у період з 1 серпня до 31 грудня 2025 року мають йти виключно на закупівлю спеціальної техніки та обладнання. Таким чином, доходи грального бізнесу виводяться з-під дії обмеження пункту 5-1 частини 4 статті 30 Бюджетного кодексу. У зв’язку з ліквідацією Комісії з регулювання азартних ігор та лотерей (КРАІЛ) і створенням нового Державного агентства ПлейСіті, всі права, майно і бюджетні програми передаються Міністерству цифрової трансформації. Йдеться про 76,2 млн грн на керівництво й управління у сфері регулювання та 84,2 млн грн на створення Державної системи онлайн-моніторингу та реєстрів.

У пакеті змін передбачено також додаткове фінансування у сфері енергоефективності. Зокрема, 240 млн грн будуть спрямовані до Фонду енергоефективності для реалізації проєктів з модернізації житлового фонду й відновлення будівель ОСББ, пошкоджених війною. Це співфінансування в межах програм з ЄС та урядом Німеччини, де українська частка становить 20%.

Для покриття цієї суми пропонується зменшити фінансування Міністерству енергетики за програмою реструктуризації вугільної галузі на ту саму суму — 240 млн грн. Аргументація така: із шести державних шахт, на які планувалася підтримка, контроль Україна втратила над трьома, тож кошти перерозподіляються.

Як зміни до Держбуджету-2025 року переписують баланс влади і відповідальності

Внесені урядом пропозиції до Державного бюджету України на 2025 рік не лише змінюють його макроекономічні параметри, але й радикально переформатовують саму логіку бюджетного процесу. В умовах війни держава поступово переходить від парламентсько-контрольованої моделі розподілу фінансів до урядово-централізованої системи, де оперативність і політична доцільність беруть гору над прогнозованістю, прозорістю та відповідальністю.

Уряд отримує право впродовж року перерозподіляти мільярди між головними розпорядниками коштів без узгодження з парламентом. Це формально виправдовується воєнними ризиками, однак на практиці створює небезпечний прецедент — виняток перетворюється на правило. Зміна пріоритетів не вимагає тепер ні окремого закону, ні політичної відповідальності за наслідки таких рішень. У довгостроковій перспективі це розмиває роль Верховної Ради як органу бюджетного контролю і посилює вертикаль Кабміну до рівня, який не передбачений Конституцією у мирний час.

Інституційний зміст нових статей закону також є маркером зміни епохи. Міністерство оборони отримує суттєве розширення повноважень за рахунок нової схеми адміністрування «військового ПДФО» через Агенцію оборонних закупівель — орган, чий керівник має політичну близькість до очільника міністерства. Фактично це означає створення замкненої системи управління грошима, яка має обмежену підзвітність зовнішнім інституціям. У поєднанні з новим механізмом «ручної» зміни статей видатків, це посилює ризики нецільового витрачання коштів під прикриттям оборонної доцільності.

Іншою тенденцією стає вписування до бюджетної архітектури нових бенефіціарів, які не мають прямого відношення до ЗСУ. Додаткові кошти отримують МВС, цифрова трансформація, охорона здоров’я, освіта, фонд енергоефективності — з формулюваннями, що не завжди мають пряму воєнну логіку. На цьому тлі з’являється ризик заміщення реальної оборонної підтримки витратами на структурні чи політично вмотивовані ініціативи. Якщо нові ресурси поглинаються політичними проектами під грифом «на потреби війни», то зникає прозора межа між обґрунтованими потребами армії та фіскальною лояльністю до обраних секторів.

Ще одна значуща зміна — створення механізму, за якого державний борг може збільшуватися без збільшення відповідного бюджетного навантаження. Йдеться про дозволи на залучення позик, що не погашатимуться з держбюджету, а з так званих альтернативних джерел. Це включає очікувані доходи від заморожених російських активів. Проблема в тому, що юридичне і практичне підґрунтя для використання цих активів — слабке, строкове, залежне від міжнародної кон’юнктури. Бюджет же вже сьогодні закладає витрати на основі доходів, які залишаються в площині очікувань. Такий крок створює ілюзію стійкості за рахунок майбутніх невизначених подій, підвищуючи фіскальні ризики.

У середньостроковій перспективі така фінансова модель має три наслідки. Перший — технократичне розмивання меж між бюджетом миру та бюджету війни. Якщо під визначенням «оборонного сектора» можна профінансувати практично будь-яку сферу з потрібним політичним знаком, то сама категорія втрачає чіткість. Другий — бюджетний контроль, заснований на парламентських процедурах і відкритих обговореннях, стає формальністю. Третій — зростання держборгу в умовах скорочення міжнародної допомоги неминуче призведе до зміщення фіскального тиску на внутрішні джерела: громадян, бізнес, місцеві бюджети.

Для українців це означає кілька речей. По-перше, податкове навантаження не зменшиться, а з високою ймовірністю зросте, особливо на фоні недостатньої допомоги ззовні. По-друге, соціальні видатки можуть залишитися на маргінесі бюджетного пріоритету, поступаючись місцем інституційним програмам без прямої військової доцільності. По-третє, механізми публічного контролю над витратами слабшають, що може призвести до зростання недовіри до держави, особливо в разі виявлення неефективного використання ресурсів.

Для держави, в умовах війни, гнучкість бюджету є безумовною цінністю, але коли гнучкість перетворюється на непрозорість, а винятки — на системні механізми управління, це не лише змінює логіку фінансування війни, а й формує модель державності, де важелі управління концентруються в уряді без належного інституційного стримування.

Прогнозовано, що така тенденція збережеться і надалі — бюджет стане все більш «ручним», а публічність і обговорення пріоритетів зосередяться лише навколо базових цифр. Натомість реальні розподіли коштів відбуватимуться кулуарно — щомісячними рішеннями уряду. В таких умовах посилюється потреба в незалежному фінансовому аудиті, парламентському моніторингу й участі громадянського суспільства в контролі над державними витратами.

У підсумку, законопроєкт про зміни до бюджету 2025 року означає не просто адаптацію до воєнної економіки, а системну трансформацію самої логіки державного управління фінансами. Для держави це — зміщення балансу на користь виконавчої вертикалі й послаблення парламентського контролю. Для суспільства — розмивання прозорості й ускладнення громадського контролю. Для економіки — зростання фіскальних ризиків і боргового навантаження без гарантій повернення. Якщо ці винятки не будуть обмежені у часі або законодавчо закріплені як тимчасові надзвичайні заходи, ми ризикуємо отримати постійну модель позабалансового, непублічного управління державними ресурсами.