Фінансова децентралізація, яка в Україні почала розгортатися після 2014 року, мала на меті створити систему, де громади не лише витрачають, а й заробляють. Її ключовим інструментом стало так зване горизонтальне вирівнювання – механізм, покликаний згладжувати нерівність між багатшими і біднішими територіями.
Ідея полягала в наступному: громади з високими доходами (передусім за рахунок податку на доходи фізичних осіб – ПДФО) віддають частину коштів у державний бюджет у вигляді реверсної дотації. Натомість менш забезпечені отримують базову дотацію – фінансову підтримку для виконання базових функцій.
Втім, із часом стало очевидно, що за цією на перший погляд збалансованою моделлю проступає глибша проблема – відчутна асиметрія економічного розвитку між регіонами, яку сам механізм вирівнювання здатен лише частково пом’якшити, але не усунути повністю.
Децентралізація як відповідь на кризу централізованої держави
Українська реформа децентралізації виникла не на порожньому місці. Вона стала відповіддю на глибоку кризу централізованої моделі управління, що сформувалася ще у пострадянський період. До 2014 року місцеве самоврядування фактично залишалося фінансово залежним від центру: громади мали обмежені повноваження, слабку дохідну базу і майже повну відсутність стимулів до розвитку.
Після Революції гідності децентралізація була переосмислена як один із ключових інструментів державної стійкості. В умовах зовнішньої агресії і внутрішньої політичної нестабільності держава зробила ставку на передачу ресурсів “на місця”. Це подавалося як спосіб посилити легітимність влади, зменшити соціальну напругу і дати громадам відчуття контролю над власним розвитком.
Фінансовий вимір цієї реформи став визначальним: частина податків (передусім ПДФО) залишилася на місцевому рівні, а бюджети громад почали зростати. Саме тоді з’явився новий тип суб’єкта – громада як економічний актор, а не лише адміністративна одиниця.
Втім, уже на цьому етапі в децентралізацію було закладено і майбутню суперечність: розширення повноважень відбувалося в умовах нерівномірного економічного потенціалу територій. Іншими словами, децентралізація одразу стартувала з різних «стартових позицій».
Очікування регіонів: між самодостатністю і новою залежністю
На початковому етапі реформи очікування від децентралізації були високими, часто навіть завищеними. Для багатьох громад вона асоціювалася з фінансовою автономією, можливістю самостійно визначати пріоритети розвитку та зменшенням впливу центральної влади на місцеву політику.
У публічному дискурсі закріпилася ідея “громади-господаря”, спроможної управляти ресурсами, залучати інвестиції і конкурувати за людський капітал. Успішні кейси великих міст і окремих ОТГ лише підсилювали це уявлення, формуючи ефект очікування швидкого розвитку.
Однак для значної частини територій ці очікування виявилися частково ілюзорними. Децентралізація не здатна була створити економіку там, де передумов до цього не було. Вона лише змінювала правила розподілу вже наявних ресурсів. У результаті сильні громади отримали додаткові можливості для зростання, тоді як слабкі – додаткову відповідальність без достатньої ресурсної бази.
Це породило новий тип залежності – не адміністративної, а фінансової. Громади, які не мають власних джерел доходів, опинилися у ситуації постійного очікування базових дотацій, тоді як громади-донори дедалі частіше ставили й ставлять питання про справедливість перерозподілу.
Таким чином, реформа, що задумувалася як інструмент самодостатності, на практиці оприявнила складну дискусію: де проходить межа між солідарністю і перерозподільчим навантаженням, яке може стримувати розвиток найсильніших.
Донори: економічні «локомотиви» держави
Лише кілька регіонів сьогодні фактично забезпечують перерозподіл ресурсів у масштабах країни. Йдеться про області з потужною промисловістю, розвиненим бізнесом і високою концентрацією платоспроможного населення.
Найбільш показовими є чотири області:
Дніпропетровська – беззаперечний лідер: 3,7 млрд грн реверсної дотації проти 1 млрд грн базової.
Київська – реверс у 11 разів перевищує допомогу: 2,5 млрд грн проти 0,2 млрд.
Львівська – майже 2,5-кратна перевага реверсу над базою: 2,9 млрд проти 1,2 млрд.
Полтавська – реверс утричі більший за дотацію: 1 млрд проти 0,3 млрд.
Ці цифри фіксують не просто фінансову спроможність окремих громад, а системну залежність державного бюджету від обмеженої кількості економічних центрів. Фактично, кілька індустріально-фінансових вузлів утримують значну частину країни.
Баланс як виняток
На цьому тлі майже унікальним виглядає випадок Вінницької області, де обсяг коштів, що повертаються до бюджету, практично дорівнює отриманій допомозі (887 млн грн проти 884 млн грн).
Це рідкісний приклад відносної рівноваги, коли внутрішній ресурс регіону дозволяє не лише підтримувати себе, а й не створювати критичної залежності від держави. Втім, така модель залишається скоріше винятком, ніж правилом.
Реципієнти: географія фінансової вразливості
Переважна більшість областей України перебуває у статусі реципієнтів — тобто отримує більше, ніж віддає.
Їх можна умовно поділити на дві групи:
- Помірно слабкі регіони – ті, де базова дотація перевищує реверс у 1,5–3 рази. Це Волинська, Житомирська, Івано-Франківська, Запорізька, Кіровоградська, Миколаївська, Рівненська, Сумська, Тернопільська, Хмельницька, Черкаська, Чернігівська області.
- Критично залежні регіони – ті, що мають мінімальний реверс або він фактично відсутній. Це Чернівецька, Харківська, Закарпатська, Одеська області.
Окремо стоять території, безпосередньо уражені війною — Донецька, Луганська та Херсонська області, де реверсна дотація дорівнює нулю. Тут ідеться вже не про вирівнювання, а про базове виживання фінансової системи громад.
Обмеження моделі: чому вирівнювання не вирівнює
Попри задекларовану мету забезпечити рівний доступ до публічних послуг, нинішній механізм має вбудовані обмеження.
По-перше, держава покриває лише 80% дефіциту до умовного рівня 0,9, що означає: навіть після отримання дотації громади не досягають повноцінної фінансової спроможності.
По-друге, система не усуває структурних причин нерівності, тобто різниці в економічній базі (промисловість vs аграрний сектор), інвестиційній привабливості, демографічній динаміці, безпековій ситуації.
У результаті утворюється парадокс, адже механізм вирівнювання стабілізує ситуацію короткостроково, водночас консервуючи довгострокову нерівність.
Децентралізація під тиском війни
Війна лише загострила ці дисбаланси. Індустріальні центри, попри втрати, зберігають здатність генерувати доходи, тоді як значна частина територій втратила економічну базу або функціонує в умовах постійного ризику.
Це означає, що фінансова децентралізація в її нинішньому вигляді дедалі більше залежить від кількох «точок стійкості» і дедалі менше відповідає принципу самодостатності громад.
Що таке реверсна дотація?
Реверсна дотація — це механізм вилучення частини доходів у фінансово сильних громад до державного бюджету.
Інакше кажучи, якщо громада заробляє більше за середній рівень, вона не залишає весь надлишок собі, а «ділиться» ним із державою, яка далі перерозподіляє ці кошти на користь слабших територій.
Це своєрідний «внутрішній податок солідарності» в межах країни.
Між солідарністю і ризиком залежності
Українська модель фінансової децентралізації сьогодні балансує між двома векторами розвитку: солідарністю, яка дозволяє утримувати єдність країни в умовах нерівності, та залежністю, яка ризикує перетворити частину громад на постійних отримувачів допомоги.
Поки декілька регіонів залишаються ключовими донорами, система працює. Але довгостроково питання стоїть інакше: чи здатна держава створити умови, за яких більшість громад не просто отримуватиме ресурси, а генеруватиме їх самостійно.
Саме від відповіді на це питання залежить, чи зможе децентралізація стати інструментом розвитку, чи буде лише механізмом перерозподілу дефіциту.
