Обмеження антикорупційного моніторингу: що передбачає законопроєкт №13271-1 та приховані наслідки, про які мовчать депутати

У парламенті знову взялися «удосконалювати» антикорупційне законодавство та «боротися з корупцією», принаймні на папері. Законопроєкт №13271-1, який його автори подають як «підвищення відповідальності» за корупційні правопорушення, на перший погляд справляє враження рішучого кроку в правильному напрямку. В обґрунтуванні йдеться про необхідність балансу: між суворістю покарання та правами громадян, між ефективністю антикорупційної системи й передбачуваністю правозастосування. Але щойно вчитатися в деталі, цей баланс виявляється доволі специфічним — таким, що схиляється до інтересів тих, хто вже встиг набити кишені й покинути свої крісла.

Законопроєкт №13271-1: його зміст та обґрунтування нардепів

Депутати запропонували Закон України «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України, Кримінального процесуального кодексу України та інших законодавчих актів України щодо підвищення відповідальності за корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення». Ініціаторами проєкту виступили понад 90 народних депутатів, серед яких Олександр Ткаченко, Максим Бужанський, Юрій Камельчук, Павло Халімон, Ігор Фріс, Георгій Мазурашу, а також колишні представники ОПЗЖ — Григорій Мамка та Антоніна Славицька. Частина з них є фігурантами журналістських або кримінальних антикорупційних розслідувань.

Цей законопроєкт поданий як альтернатива до аналогічної ініціативи Сергія Власенка з «Батьківщини», яка раніше стала предметом критики з боку Центру протидії корупції. У пояснювальній записці вони зазначили, що прийняття цього проєкту є необхідним кроком для забезпечення балансу між ефективною протидією корупції та дотриманням прав громадян, зокрема права на справедливе, пропорційне і передбачуване правозастосування. Йдеться про запровадження чітко визначених строків зберігання інформації у Єдиному державному реєстрі осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення.

Ініціатори закону вказують на рішення Європейського суду з прав людини у справі «Ситник проти України», в якому йдеться про порушення права на повагу до приватного життя через безстрокове зберігання відомостей у Реєстрі корупціонерів. Як пояснюють автори, проєкт закону спрямований на усунення цієї проблеми. Зокрема, встановлюються строки зберігання даних у Реєстрі: для адміністративних правопорушень — згідно зі статтею 39 КУпАП, а для кримінальних — згідно зі строками, визначеними статтею 89 Кримінального кодексу.

Крім того, підвищується відповідальність за умисне внесення суб’єктом декларування завідомо недостовірних відомостей. Пропонується змінити порогові значення у статті 366-2 Кримінального кодексу — з 500 до 750 прожиткових мінімумів, з 2000 до 2500, а також змінити санкції з «від трьох до чотирьох тисяч» на «від чотирьох до шести тисяч» відповідних одиниць.

Також вносяться зміни до статті 216 Кримінального процесуального кодексу щодо зміни розміру предмета у кримінальних правопорушеннях, які розслідуються детективами НАБУ. В абзаці першому цієї статті тепер уточнюється, що розслідування стосується справ, якщо розмір завідомо недостовірних відомостей відрізняється від достовірних на суму понад 2000 прожиткових мінімумів.

Окрему увагу в пояснювальній записці приділено моніторингу способу життя. Автори пропонують закріпити, що НАЗК здійснює моніторинг лише за період, коли особа перебувала на посаді, визначеній у законі. Це обмеження подано як «чітке окреслення межі державного втручання» й як захист права на приватність.

Крім того, встановлюється граничний строк такого моніторингу — не більше чотирьох місяців з моменту ухвалення рішення про його початок. Такий строк, на думку авторів, «забезпечує передбачуваність, оперативність, пропорційність і правову визначеність».

У проєкті закону також пропонується автоматизувати процес подання декларацій: персональні відомості мають підвантажуватись із державних реєстрів. Якщо у даних, отриманих із державних джерел, є розбіжності з іншими документами — суб’єкт декларування не нестиме відповідальності. Те саме стосується ситуацій, коли дані були спотворені через технічні збої або недоступність інформації. Автори пояснюють це необхідністю «захистити добросовісних декларантів» і «зменшити адміністративне навантаження».

Окремо законопроєкт змінює розмір предмета у низці кримінальних правопорушень, що розслідуються НАБУ. Це подано як «удосконалення порядку досудового розслідування» і «оновлення критеріїв кримінальної відповідальності». Зокрема, вносяться зміни до статті 216 КПК України, які підвищують грошові межі підслідності. Це означає, що детективи НАБУ не зможуть розслідувати справи про недостовірне декларування, якщо розбіжність у даних не перевищує нових підвищених меж (замість 500 прожиткових мінімумів — відтепер 1000 або 2000).

У законопроєкті додається норма про те, що строк здійснення моніторингу не може перевищувати чотирьох місяців із дня прийняття відповідного рішення. Також у статті 59 з’являється норма, що відомості про фізичних осіб, яких притягнуто до відповідальності за вчинення корупційних або пов’язаних з корупцією правопорушень, не можуть зберігатися довше, ніж це передбачено законодавством: згідно з КУпАП — для адміністративних справ, і згідно з Кримінальним кодексом — для кримінальних.

У пояснювальній записці наголошується, що такі зміни є відповіддю на висновки ЄСПЛ і спрямовані на приведення української антикорупційної системи у відповідність до стандартів Європейської конвенції з прав людини. Також це узгоджується із Законом України «Про захист персональних даних» і принципами обмеження строку зберігання, передбаченими Загальним регламентом ЄС про захист даних (GDPR). Таким чином, автори пропонують мінімізувати ризики порушення приватності та необґрунтованого втручання в особисте життя.

У поясненнях депутати окремо зазначають, що запровадження автоматичного завантаження персональних відомостей з державних реєстрів під час заповнення декларації зменшить імовірність помилок. При цьому, якщо відомості, отримані з реєстрів, не збігаються з іншими документами, відповідальність не настає. Так само, якщо декларант допустив помилку через збій у роботі реєстрів, це не буде підставою для відповідальності. Пояснюється також, що зміни дозволять оновити критерії кримінальної й адміністративної відповідальності у сфері декларування, удосконалити порядок досудового розслідування, усунути прогалини у строках зберігання інформації та строках моніторингу.

У прикінцевих положеннях передбачено зміни до статті 290 Цивільного процесуального кодексу: замість 500 фігурує 750. У Законі «Про запобігання корупції» з’являється новий абзац у частині першій статті 51-4: моніторинг способу життя здійснюється виключно за період перебування особи на посадах, зазначених у пункті 1, підпунктах «а», «в»-«ґ» пункту 2, пункті 4 частини першої статті 3 Закону. Предметом моніторингу можуть бути лише активи, доходи, витрати, послуги й інші елементи способу життя, набуті, здійснені чи отримані під час зайняття цих посад.

В обґрунтуванні наслідків автори акцентують на гуманітарному та правозахисному аспектах. Законопроєкт, за їхніми словами, має на меті «уникнення довічної стигматизації за одноразові або незначні порушення», «відкриває можливості для повернення до професійного і суспільного життя», «усуває надмірне втручання в приватне життя». Також зазначено, що реалізація положень «не потребує додаткових витрат з держбюджету», «не має дискримінаційного характеру» і «не несе ризиків корупційних проявів».

Прогнозується, що реалізація запропонованих норм матиме позитивний вплив на правове становище суб’єктів декларування, дозволить уникнути довічної стигматизації за одноразові або незначні порушення та забезпечить дотримання прав людини.

Що насправді стоїть за законодавчою ініціативою

Новий законопроєкт, поданий у Верховну Раду, формально підвищує відповідальність за корупційні та пов’язані з корупцією правопорушення. Але за фасадом показної боротьби «зі злом» ховаються тонкі коригування, які викликають більше запитань, ніж відповідей. Законопроєкт декларує намір підвищити відповідальність за корупцію, змінюючи Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кримінальний кодекс, Кримінальний процесуальний кодекс, Цивільний процесуальний кодекс та Закон України «Про запобігання корупції». Частина новацій справді посилює санкції — йдеться про збільшення штрафів і порогових сум недостовірного декларування.

Однак саме в ключових, системоутворюючих положеннях закладені норми, які фактично підривають засади антикорупційного контролю. Вони суттєво звужують можливості Національного агентства з питань запобігання корупції в моніторингу після звільнення з посади, зменшують тривалість контролю, обмежують повноваження НАБУ і де-факто нівелюють ефект Реєстру корупціонерів як інструменту публічного контролю.

Однією з центральних новацій є зміна статті 51-4 Закону «Про запобігання корупції», яка чітко фіксує: моніторинг способу життя суб’єкта декларування здійснюється виключно за період його перебування на посаді. Це положення перекроює принципову логіку перевірки. Якщо раніше НАЗК могло вивчати джерела походження активів незалежно від того, коли вони були оформлені, тепер уся система моніторингу обмежується виключно офіційним строком зайняття посад. Це створює офіційний люфт, яким чиновник може скористатися для виведення майна з-під контролю: затягни оформлення до моменту звільнення — і перевірка стане юридично неможливою.

Крім того, це положення унеможливлює вивчення тих випадків, коли активи набуті раніше, але оформлені пізніше — схема, яка масово використовується для прикриття корупційного збагачення. Закон, таким чином, сам себе позбавляє інструменту глибокої перевірки: як тільки особа вийшла за межі офіційної посади, вона автоматично випадає з поля зору держави.

Ще одна зміна до статті 51-4 — встановлення граничного строку для моніторингу: не більше чотирьох місяців із моменту ухвалення рішення. Формально це подається як механізм уникнення затягування процедур, однак на практиці це означає майже гарантовану неможливість завершити комплексне розслідування у складних справах, особливо якщо вони передбачають міжнародне співробітництво, перевірку офшорів, транзакцій, юридичних осіб і пов’язаних осіб. Тобто, такий строк не відповідає реаліям розслідування складних схем, особливо якщо потрібна міжнародна допомога, перевірка транзакцій, пов’язаних осіб. Це може призвести до формального закриття перевірок через сплив строку, навіть якщо є ознаки порушень.

Це положення фактично блокує можливість виявляти незаконне збагачення, яке оформлено після звільнення, але має ознаки походження з корупційних схем під час перебування на посаді. На практиці це означає: якщо посадовець переписав активи на родичів або оформив їх після звільнення — НАЗК втратить право на перевірку. Раніше закон не обмежував НАЗК у часових рамках перевірки, орієнтуючись на змістовні обставини, а не лише часовий статус посадовця. Саме тому створюється серйозна прогалина, яка дозволяє високопосадовцям виводити активи з-під моніторингу, затягуючи їх оформлення до моменту звільнення.

Отже, закон створює обмеження, яке не відповідає реаліям. Складність схем вимагає часу, але замість посилення інструментарію розслідування вводиться штучне, жорстке часове обмеження, яке не має під собою ані організаційної, ані юридичної логіки. Це є прямим шляхом до закриття перевірок за формальною ознакою: строк вичерпано.

Крім того, проєкт закону вносить зміну, яка стосується функціонування Єдиного державного реєстру осіб, які вчинили корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення. Визначається, що відомості про особу мають зберігатися у цьому реєстрі не довше, ніж триває адміністративне стягнення — якщо порушення адміністративне, або до погашення/зняття судимості — якщо порушення кримінальне.

На практиці це означає автоматичне очищення репутаційного фону особи після закінчення формального строку покарання. Такої норми досі не існувало. Реєстр виконував функцію не лише обліку, а й репутаційної пам’яті — відомості зберігались, і до них могли звертатися кадрові комісії, роботодавці, медіа, громадськість. Тепер же через кілька років особа зникає з реєстру  формально, без будь-якого обґрунтування з боку публічного інтересу.

Посилання на рішення ЄСПЛ у справі «Ситник проти України» виглядає маніпулятивним: ЄСПЛ справді вказав на неприпустимість безстрокового зберігання без можливості видалення, але жодним чином не вимагав автоматичного стирання всіх даних через мінімальний строк. Замість гнучкої регламентації — запроваджується формальне забуття, що робить державу короткозорою.

Однією з найбільш технічно деталізованих змін є нова редакція статті 366-2 ККУ, яка стосується умисного декларування недостовірних відомостей. Вона прямо впливає на роботу НАБУ і детективів, які розслідують справи проти високопосадовців. Закон збільшує порогові суми, з яких починається кримінальна відповідальність:

– для звичайної форми — з 500 до 750 прожиткових мінімумів (з 1,51 до 2,27 млн грн);
– для тяжчої — з 2000 до 2500 прожиткових мінімумів (з 6,04 до 7,56 млн грн);
– максимальний розрив — із 4000 до 6000 прожиткових мінімумів (з 12 млн до 18 млн грн).

Ці зміни носять технічний характер і не компенсують втрати ефективного контролю, викликані описаними вище обмеженнями. Водночас ці цифри прямо впливають на повноваження НАБУ: за новою редакцією КПК, детективи НАБУ зможуть розслідувати лише ті справи, в яких розмір недостовірних відомостей перевищує 2000 прожиткових мінімумів. Отже, з поля зору НАБУ випадають всі справи на суми від 750 до 2000 прожиткових мінімумів, а це десятки мільйонів гривень у сукупному вимірі. Ці справи тепер розслідуватиме не незалежний антикорупційний орган, а ДБР або інші структури, які можуть бути під впливом політичної кон’юнктури.

Зазначимо, що цивільна конфіскація є інструментом, який дозволяє без вироку суду щодо особи повернути незаконно набуте майно до держави, якщо його вартість явно перевищує доходи. Законопроєкт знижує граничну суму, з якої починається кримінальна відповідальність, до 2750 прожиткових мінімумів. На перший погляд, це виглядає як посилення, але на практиці це блокує частину справ для розгляду в цивільному порядку: бо як тільки справа підпадає під кримінальне провадження, механізм спрощеної цивільної конфіскації вже не застосовується. Це означає, що держава втрачає швидкий і ефективний механізм повернення незаконного майна у випадках, коли доказової бази достатньо для цивільного, але недостатньо для кримінального переслідування.

Як бачимо, під прикриттям гасел про «посилення відповідальності» просувається законопроєкт, який істотно послаблює ключові інструменти антикорупційного контролю в Україні. Формальні зміни — підвищення штрафів та порогів відповідальності — супроводжуються нормами, які системно нівелюють змістовну суть боротьби з корупцією.

Під прикриттям підвищення штрафів та уточнення меж відповідальності законопроєкт впроваджує низку норм, які фактично звільняють колишніх посадовців від контролю. Обмеження моніторингу способу життя виключно періодом перебування на посаді, чотиримісячний ліміт на перевірку, обмеження строку перебування у реєстрі корупціонерів — все це відкриває нові шпарини для тих, хто звик грати за власними правилами. І якщо мета справді — зміцнити боротьбу з корупцією, то чому ж у центрі законопроєкту опиняються механізми, які дозволяють тихо вийти з гри, встигнувши вивести активи за межі підзвітності?

Весь цей процес супроводжується звуженням повноважень НАБУ, підвищенням порогів для кримінальної відповідальності за недостовірне декларування та створенням юридичних підстав уникати покарання, якщо розбіжності виникли внаслідок «помилок» державних реєстрів. У підсумку маємо не посилення відповідальності, а деталізований механізм для легалізації накраденого після звільнення з посади. Законопроєкт вводить нові правила, які дозволяють високопосадовцям уникати перевірок, виводити активи з-під контролю та розраховувати на очищення своєї публічної репутації в автоматичному режимі.

У сукупності ці зміни суперечать логіці антикорупційного контролю та відкривають шлях до легалізації корупційного майна через відтермінування його оформлення до моменту звільнення. Таким чином, цей законопроєкт є не інструментом боротьби з корупцією, а інструкцією, як обійти покарання, залишившись у правовому полі.