Законодавча аритмія: як змінювалися ініціативи Зеленського від епохи “турборежиму” до воєнного стану

Від епохи “турборежиму” з абсолютною монобільшістю до законодавчої мобілізації в умовах великої війни — президент Володимир Зеленський пройшов помітну трансформацію у своєму стилі законотворчої участі. З 2019 року і до травня 2025-го він зареєстрував 326 законопроєктів, понад 70% з яких були ухвалені парламентом і підписані ним самим. На перший погляд — вражаючий показник результативності. Але за цими цифрами ховається куди складніша реальність: нерівномірна інтенсивність, різка зміна пріоритетів і поступовий відхід від амбітних реформ до тактики виживання. Президент поступово зосередився не стільки на стратегічних перетвореннях, скільки на оперативному реагуванні на кризи, а законотворення дедалі більше набувало характеру інструмента короткострокової адаптації. Ця аритмія багато говорить не лише про зміну ролі глави держави, а й про загальний стан української політики.

Від “турборежиму” до турбулентності війни

Перші роки президентства Зеленського пройшли під знаком активного законотворення. У неповному 2019 році він вніс 58 законопроєктів, а вже у 2021-му цей показник сягнув 72 — рекордного для його каденції. Усе вказувало на спробу реалізувати передвиборчі обіцянки швидко й максимально централізовано.

Але повномасштабне вторгнення Росії у 2022 році стало водорозділом. Відтоді Зеленський почав менше ініціювати нові законопроєкти (38 у 2022 році, 35 у 2023-му), натомість у пріоритет вийшли акти, пов’язані з мобілізацією та воєнним станом. Таких усього — 30. Тобто майже кожен десятий президентський законопроєкт часів війни мав мобілізаційний характер. У 2024 році — 8 із 46. У січні-травні 2025-го — ще 4.

Ратифікаційна дипломатія: третина ініціатив — про зовнішню політику

З 326 законопроєктів, поданих Володимиром Зеленським до Верховної Ради у 2019–2025 роках, 110 — це документи, що стосуються ратифікації міжнародних угод. Іншими словами, кожен третій президентський законопроєкт являє собою зовнішньополітичну ініціативу, спрямовану на формалізацію зв’язків з іншими державами, міжнародними інституціями чи доєднання до багатосторонніх конвенцій. Попри їхню буденність і незначну медійну видимість, саме ці акти є маркерами геополітичного курсу країни.

Показовою є і спадна динаміка ратифікацій: 2019 рік — 10 ратифікацій, 2020 — 25, 2021 — 27, 2022 — 13, 2023 — 14, 2024 — 19, 2025 (січень-травень) — лише 2.

Очевидно, що до початку повномасштабної війни ратифікаційна активність зростала, сягнувши піка у 2021 році. Після 24 лютого 2022-го темп знизився: пріоритети зсунулися в бік внутрішньої безпеки та воєнного управління. Однак навіть у період війни парламент продовжив ухвалювати важливі зовнішньополітичні документи.

Серед знакових ратифікацій, ініційованих Зеленським:

• Стамбульська конвенція (ратифікована у 2022 році) — приєднання до ключового міжнародного документа у сфері протидії домашньому насильству стало символічним жестом на підтримку європейських цінностей, попри тривалий опір частини суспільства та окремих політичних сил. Опір тривав роками через поєднання консервативного лобі, релігійного впливу та браку політичної волі. Війна зрушила цю ситуацію з місця, зробивши захист людей від насильства не питанням світогляду, а питанням виживання і справедливості. Стамбульська конвенція — це міжнародний договір Ради Європи, який зобов’язує країни криміналізувати фізичне, сексуальне, психологічне насильство, примусові шлюби, переслідування, жіноче обрізання, примусові аборти та стерилізацію.

Вона також передбачає системну роботу держави: освіту, профілактику, підготовку фахівців і захист постраждалих. “Це доленосне рішення, ухвалене в найскладніші для України часи“, — заявила директорка Amnesty International Оксана Покальчук, маючи на увазі масові свідчення про сексуальні злочини, вчинені російськими військовими. Тож ратифікація стала не лише формальністю, а кроком до справедливості, підтримки постраждалих і посилення правових механізмів захисту.

• Угода про участь України в програмах ЄС — відкрила Україні доступ до таких ініціатив, як “Горизонт Європа”, “Цифрова Європа”, “Митний союз” тощо. Підписані в 2021–2022 роках угоди дозволили Україні повноцінно інтегруватися у секторальні політики ЄС.
• Кредитні та фінансові угоди з Європейським інвестиційним банком — наприклад, договір про фінансування проєктів енергетичної безпеки на 50 мільйонів євро, ратифікований у 2020 році, став частиною більш широкої стратегії енергетичної незалежності від Росії.
• Угоди з США, Великою Британією, Канадою — це, зокрема, документи про оборонну співпрацю, постачання обладнання, обмін розвідданими. Частину з них ратифікували вже після початку вторгнення — наприклад, у 2023 році була затверджена угода між Україною та Канадою про співпрацю в оборонній сфері, що розширила канали військово-технічної допомоги.
• Протокол до Конвенції про уникнення подвійного оподаткування з Катаром — типовий приклад технічної ратифікації, яка, однак, має значення для інвестиційного клімату.

Водночас, значна частина ратифікацій — це документи, що мають радше бюрократичний, аніж політичний характер. Сюди можна віднести:

• Угоди з країнами Азії та Африки про співпрацю у сфері культури, спорту чи поштового зв’язку є важливими в контексті дипломатичної присутності, але навряд чи вони мають стратегічну вагу.
• Зміни до митних угод або транспортних протоколів, які часто ратифікуються за інерцією, з метою дотримання формальностей або зобов’язань перед міжнародними організаціями.

Це породжує обґрунтоване запитання: чи не використовувалися технічні ратифікації як своєрідний “законодавчий наповнювач” у періоди, коли політична ситуація в парламенті була нестабільною, а ухвалення нових ініціатив ускладнювалося внутрішніми конфліктами чи спротивом опозиції? Такий сценарій видається цілком можливим, якщо взяти до уваги, що близько 74% законопроєктів, поданих президентом Зеленським, були схвалені парламентом і підписані ним самим. Це свідчить про високий рівень впливу президента на законодавчий процес. У такому контексті ратифікація міжнародних документів, зокрема Стамбульської конвенції, могла виконувати додаткову функцію — підтримувати динаміку ухвалення рішень у Раді та демонструвати законодавчу активність навіть у періоди політичної турбулентності.

Реалізованість: 3 із 4 президентських ініціатив ухвалені

Попри загальну критику інституційної слабкості парламенту, 242 із 326 президентських законопроєктів (тобто 74,2%) були ухвалені. І лише приблизно 7% ініціатив не пройшли: відхилені (2,1%) або зняті з розгляду (4,6%).

Ще 23 ініціативи чекають розгляду, а деякі “зависли” на рівні комітетів чи другого читання. Згідно з даними видання “Слово і діло”, президент прострочив підписання майже пів сотні законів, особливо часто це траплялося під час повномасштабної війни. Спадна динаміка підриває ідею “турборежиму” як такого. Навіть ініціативи, які йдуть від самого Банкової, не завжди перетворюються на діючі закони із належною оперативністю.

Роль президента у законотворенні: стратег чи менеджер?

Формально президент України має досить обмежені повноваження у сфері законотворчості: він може ініціювати законопроєкти, накладати вето і підписувати закони, ухвалені Верховною Радою. Проте політична практика — особливо в умовах монобільшості у 2019–2021 роках — показала, що президентська роль у парламентському процесі може бути набагато вагомішою. У цей період Володимир Зеленський перетворився з номінального гравця на реального законодавчого «архітектора» — з потужним впливом на пріоритети, ритм і тональність парламентської роботи.

Ранні роки його каденції позначені гучними реформаторськими ініціативами: від запуску “Дії” та цифровізації держави до спроб перезапуску судової системи й боротьби з корупцією. Проте вже тоді помітним був менеджерський стиль Зеленського у законотворенні — не як творця концепцій, а як головного просувальника, фасилітатора і медіатора. Часто за реформами стояли не експертні команди або політичні партії, а Офіс президента як єдиний центр прийняття рішень. Це свідчило про централізацію влади, але також про обмежений вплив інших гравців — зокрема уряду чи профільних міністерств.

Після 24 лютого 2022 року характер президентських законодавчих ініціатив радикально змінився. Питання виживання, мобілізації ресурсів, захисту території та інституційної стійкості стали домінантними. Президент залишився головним центром ухвалення рішень, але від реформ довелося відмовитися або відкласти їх на невизначений термін. Законопроєкти стали інструментами ручного управління кризами — від продовження воєнного стану до ратифікацій безпекових угод. Роль президента змінилася: з ініціатора реформ він перетворився на координатора екстрених рішень.

За 6 років Зеленський подав 326 законопроєктів, з яких понад 74% були ухвалені. Це високий рівень результативності. Але чи свідчить це про ефективність, чи про домінування виконавчої вертикалі над законодавчою гілкою влади? Така концентрація ініціатив в руках президента викликає питання щодо балансу гілок влади. Парламент дедалі частіше грає роль технічного ратифікатора, а не самостійного законодавчого майданчика. Відповідно, політичні й суспільні дискусії витісняються прагненням до швидкого схвалення та мінімізації ризиків.

Крім того, зменшення кількості реформаторських ініціатив після 2022 року обумовлено не лише умовами війни. Це також свідчить про вичерпання реформаторського потенціалу всередині влади. Відсутність глибоких трансформацій у сфері судової влади, антикорупційної політики чи децентралізації говорить про те, що навіть за наявності політичного ресурсу й підтримки суспільства стратегічного бачення бракує.

Таким чином, президент Зеленський у законотворчому процесі є радше менеджером, ніж стратегом. Він ефективно мобілізує систему під короткострокові цілі, особливо в умовах кризи. Але питання — хто і як запропонує країні новий порядок денний після війни — залишається відкритим.