“Експерименти над податковою службою несуть для України не менші ризики, ніж війна”: Костянтин Швабій
Розмови про реформу податкової служби в Україні точаться вже багато років. Її неодноразово намагалися змінити, проводили структурні перетворення, призначали нових керівників, ухвалювали гучні програми розвитку. Проте відчутного покращення роботи цього органу як не було, так і немає. Бізнес продовжує скаржитися на дії податківців, підприємці вказують на відсутність прогнозованості та стабільності, а показники ефективності самої податкової залишаються далекими від бажаних. У цій ситуації професор, експерт Growford Institute Костянтин Швабій пояснює, чому реформа ДПС фактично буксує.
Костянтин Швабій вважає, що будь-які реформи передбачають прогрес, а якщо його немає, процес перетворюється на беззмістовне ходіння по колу, причому в українських реаліях нерідко навіть із від’ємним результатом. Він наводить приклад такої ситуації на прикладі так званої реформи Державної податкової служби України, яка, на його переконання, ілюструє тупцювання на місці. Для пересічного платника податків постійні зміни податкового законодавства виглядають як головна перешкода для спокійної роботи й планування діяльності. Проте ще більш радикальні й часті трансформації відбуваються всередині органу виконавчої влади, відповідального за реалізацію податкової політики — самої ДПС.
Швабій наголошує, що залишається загадкою, як у таких умовах податківці можуть виконувати професійні обов’язки та досягати запланованих результатів, адже протягом останнього десятиріччя реформатори неодноразово переводили ДПС з одного стану в інший у форматі різких і хаотичних змін. Він звертає увагу, що це радше відбувається всупереч, а не завдяки намірам реформаторів. З 2015 по 2025 рік на чолі ДПС змінилося сім голів або виконувачів обов’язків. Кожна така зміна супроводжувалася обов’язковим оновленням внутрішньої структури центрального апарату і штатного розпису, що, за його словами, має єдину мету — розставити на ключові посади своїх людей.
Експерт зауважує, що найчастіше така кадрова ротація не має об’єктивних підстав, а радше є своєрідним ритуалом представлення нового керівника начальникам структурних підрозділів. Внаслідок таких змін разом із поодинокими одіозними фігурами без підстав звільняють і десятки справжніх професіоналів, відданих роботі, з багаторічним досвідом, які пройшли всі етапи кар’єри в службі. Остання хвиля призначень у центральному апараті стала показовим прикладом того, як керівні місця отримують люди без фахового досвіду та елементарного розуміння специфіки податкової роботи. Завдяки допомозі міжнародних партнерів ще відбувається певний прогрес у напрямі вдосконалення адміністрування податків, але без цієї підтримки ситуація була б набагато гіршою.
Експерт вважає, що зміна політичної лінії партії влади завжди супроводжується докорінною зміною поглядів реформаторів на функції й повноваження ДПС. То податкову об’єднують з митницею, то знову роз’єднують, ліквідовують податкову міліцію і створюють нові органи, такі як БЕБ. Однак жодна з таких ініціатив не принесла стабільності чи ефективності роботі податківців. Плинність кадрів, особливо на керівних рівнях, завжди була високою. При цьому в системі відсутні кар’єрні механізми, які дозволяють молодим і амбітним працівникам підніматися виключно завдяки заслугам і професіоналізму.
На думку Костянтина Швабія, головною умовою успішної кар’єри на державній службі залишається лояльність і готовність не ставити незручних запитань. Сьогодні типовою стала траєкторія кар’єрного зростання через військові адміністрації, де формується особиста відданість керівникам. Він наводить приклад з власного досвіду роботи у сфері освіти: у 2018–2019 роках, у межах реформи державного управління, у Державному податковому університеті разом із GIZ Ukraine та Київською школою економіки була створена перша в Україні магістерська програма дуальної форми навчання, яка мала готувати молодих фахівців для ДПС.
Експерт повідомляє, що перший набір студентів цієї програми розпочався у вересні 2019 року, і за час її існування навчання пройшли понад 70 осіб, які одночасно почали працювати у структурних підрозділах податкової. Проте станом на сьогодні в органах ДПС залишилися лише двоє випускників. Причинами такого відтоку стали низькі зарплати, відсутність перспектив кар’єрного росту, надмірне навантаження та ненормований графік, а також монотонна бюрократична робота. Більшість випускників після роботи в податковій успішно працевлаштувалися в приватному секторі, і хоча вони особисто не втратили, податкова служба зазнала кадрових втрат.
Він підкреслює, що цей освітній проєкт був спробою вирішити проблему оновлення кадрів системно, а не точковими призначеннями згори. Проте інтерес керівництва центрального апарату до програми зникав, щойно спадав публічний інтерес і увага медіа. Такі програми реформ не створюють умов для формування ефективної податкової служби. Схожі проблеми є і в Державній митній службі, і в БЕБ, і влада не може ефективно керувати жодним із цих органів.
Професор наводить приклад боротьби з виробництвом і продажем нелегальної підакцизної продукції, ефективність якої, за його даними, становить лише 0,1%. Обсяги втрат бюджету від цього сягають десятків мільярдів гривень щорічно, а за роки війни — сотень мільярдів. Є сумніви у здатності нового керівника БЕБ радикально змінити ситуацію, хоча визнає, що хотів би помилитися і сподівається побачити прогрес у боротьбі з контрафактом і контрабандою.
Він наголошує, що втрата податкових надходжень для країни, яка воює, є недопустимою. Він посилається на міжнародні дослідження, згідно з якими підвищення спроможності податкових адміністрацій на 20–30 позицій у рейтингу здатне збільшити надходження на 1,8% ВВП, а адекватні кадрові реформи додають ще 2–3% ВВП. Належне кадрове забезпечення податкових органів напряму впливає на бюджетні надходження. Він наводить дані, згідно з якими оптимальна кількість працівників податкової для максимізації зборів становить 0,25% робочої сили країни, тоді як в Україні цей показник зараз лише 0,16%.
Як зазначає експерт, у звіті Єврокомісії за 2025 рік Україна виглядає нижче середнього за всіма ключовими показниками податкових адміністрацій. На мільйон населення в Україні припадає 671 податківець, у ЄС — у середньому 1045. Операційні витрати ДПС у 2024 році становили 0,17% ВВП, що близько до середнього рівня по ЄС, але ефективність роботи нижча, зокрема через найменшу частку аудиторів і найбільшу — керівників. Міжнародні порівняння мають враховувати додаткові чинники, як-от структуру економіки та систему оподаткування. Проте в Україні будь-який крок уперед супроводжується двома кроками назад.
За словами професора, після фактичного відсторонення Мінфіну від управління податковою та митницею керувати цими органами намагалися різні інституції — від Офісу Президента і парламентських комітетів до РНБО. Це свідчить про розбалансованість системи державного управління та трагічні перспективи ДПС. Податкова служба повинна бути захищена від політичного впливу, так само як антикорупційні органи чи центральний банк.
Костянтин Швабій наводить приклад Греції, де деполітизація податкової адміністрації стала ключовою реформою, що дозволила вивести країну на шлях економічного зростання. Податкова адміністрація Греції нині є автономним органом, підзвітним лише парламенту, що є унікальним випадком навіть для ЄС. Після цієї реформи Греція демонструє одні з найкращих економічних показників у Союзі.
Експерт робить висновок, що для України ключовим завданням є позбавлення податкової служби політичного впливу. Він наголошує, що невпорядковані експерименти з ДПС у довгостроковій перспективі несуть для країни ризики, порівнянні з воєнними.
