Євросоюз і його держави вже мобілізували €216,2 млрд на підтримку України. Проте в Брюсселі немає посадовця, який може одночасно відкрити переговорний кластер, продовжити санкції проти Росії, виділити кредит і передати Україні систему протиповітряної оборони.
Кожне рішення належить іншому центру влади. Єврокомісія керує фінансовими програмами й торговельними інструментами, Рада ЄС ухвалює санкції, національні уряди розпоряджаються зброєю, а вступ України залежить від згоди всіх держав.
За офіційним підрахунком Ради ЄС, загальна сума включає €110,4 млрд фінансової, економічної та гуманітарної підтримки, €77 млрд військової допомоги, €17 млрд витрат на українців у ЄС, €8,1 млрд нового кредитування та €3,8 млрд доходів від заморожених російських активів. Ці категорії округлені, тому їх проста сума дещо відрізняється від загального показника.
Саме цього розриву стосується конфлікт між президенткою Єврокомісії Урсулою фон дер Ляєн і високою представницею ЄС із закордонних справ і безпекової політики Каєю Каллас. Остання має дипломатичний мандат, мережу представництв і право формувати зовнішньополітичні пропозиції. Фон дер Ляєн очолює інституцію, здатну додати до заяви тариф, кредит, санкційний регламент, технологічне обмеження або оборонну програму.
Франція та Німеччина вже вимагають підготувати до кінця року варіанти реформи Європейської служби зовнішніх дій. Париж запропонував 3 напрями: передати більше функцій Комісії, посилити контроль національних урядів або зробити високу представницю сильнішою координаторкою зовнішніх, торговельних і фінансових портфелів. Отже, суперництво 2 керівниць стало приводом для ширшої дискусії про те, хто повинен управляти геополітичною силою Європи.
€76 млн, які відкрили боротьбу за владу
Безпосереднім приводом для нового загострення стала торгівля з ізраїльськими поселеннями на окупованому Західному березі. 13 липня міністри закордонних справ ЄС розглядали 3 варіанти, підготовлені Єврокомісією: дозвільний режим для імпорту, практично заборонні тарифи або повне припинення торгівлі. Заборона отримала найбільше схвальних відгуків, проте чіткої більшості не склалося.
Економічний масштаб виявився скромним. Торік товарообіг ЄС та Ізраїлю становив близько €43 млрд, причому на Євросоюз припадало приблизно 37% ізраїльської торгівлі товарами. Імпорт із поселень оцінювали лише у €76 млн, близько 0,5% двостороннього обороту. Політична вага справи визначалася правовою процедурою: торговельний захід можна ухвалити кваліфікованою більшістю, санкційний режим потребує згоди всіх 27 урядів.
За кваліфікованої більшості пропозицію мають підтримати щонайменше 15 держав, які представляють мінімум 2/3 населення Союзу. За одностайності кожна столиця отримує фактичне вето. Долю рішення визначав вибір юридичної категорії. Торговельна процедура відкривала шлях до голосування більшістю. Санкційна процедура давала змогу будь-якому уряду поставити процес на паузу.
Каллас могла винести тему на Раду із закордонних справ, переконувати міністрів і представляти погоджену позицію. Внести торговельний акт вона не могла, оскільки спільною комерційною політикою керує Комісія. Комісія, своєю чергою, не поспішала подавати готовий текст без упевненості в підтримці урядів. Виникло зручне коло: держави чекали формальної пропозиції, Комісія чекала політичної більшості, Каллас не мала інструменту для завершення процедури.
Цей епізод ліг на вже накопичений конфлікт. Минулої осені команда фон дер Ляєн заблокувала план Каллас призначити колишнього генерального секретаря Комісії Мартіна Зельмайра заступником керівника дипломатичної служби з геоекономічних та інституційних питань. Комісія паралельно посилювала оборонний апарат і формувала власну аналітичну та розвідувальну спроможність, хоча в системі Каллас уже працював Розвідувальний і ситуаційний центр ЄС.
Цьогоріч навесні розбіжності проявилися під час війни навколо Ірану. Фон дер Ляєн зайняла жорстку публічну позицію і фактично заговорила від імені Європи раніше, ніж держави виробили спільну лінію. Це викликало критику з боку урядів і депутатів Європарламенту, які вважали, що президентка Комісії вийшла за межі свого мандата.
Гострішим суперництво зробили особисті амбіції, проте джерело напруги лежить у договорах. Право говорити, право пропонувати юридичний акт, контроль над бюджетом і контроль над військовою силою належать різним інституціям.
Дипломат із мандатом, Комісія з важелями
Європейська рада, до якої входять глави держав і урядів, визначає стратегічний напрям: політику щодо Росії, розширення, довгострокову підтримку України та розвиток оборони. Президент Європейської ради представляє позицію лідерів на найвищому рівні. Рада ЄС у складі міністрів ухвалює конкретні зовнішньополітичні рішення. Каллас очолює Раду із закордонних справ, шукає консенсус і представляє результат.
Каллас одночасно є високою представницею та віцепрезиденткою Єврокомісії. Усередині Ради вона працює від імені урядів. У Комісії має забезпечувати узгодженість торгівлі, розвитку, політики сусідства та інших зовнішніх напрямів. Координація не дає їй прямого контролю над торговельними департаментами, бюджетами та роботою інших комісарів.
Європейська служба зовнішніх дій керує мережею 144 делегацій, готує аналіз, підтримує переговори й планує кризові місії. Сьогодні у цивільних і військових операціях ЄС розгорнуто понад 3 500 військових та близько 1 300 цивільних фахівців. Дипломатична служба не має загального права законодавчої ініціативи, не встановлює мита й не володіє військами, які Каллас могла б відправити власним рішенням.
Комісія має інший тип влади. Вона пропонує законодавство, виконує бюджет, веде торговельні переговори, управляє зовнішніми програмами та стежить за виконанням права ЄС. Там, де політична позиція повинна стати тарифом, кредитом, регламентом або промисловою субсидією, ключова робота відбувається в апараті фон дер Ляєн.
Особливо чітко цей поділ показують санкції. Висока представниця подає політичну пропозицію. Рада ухвалює рішення одностайно. Коли обмеження стосуються активів, платежів, імпорту або експорту, Каллас і Комісія готують спільну пропозицію регламенту. На практиці санкції виконують митниці, банки, порти, фінансові розвідки, поліція та суди держав-членів.
Таку багаторівневу систему створили свідомо. Договір 1952 року про заснування Європейського оборонного співтовариства передбачав створення інтегрованої армії шести держав, однак у 1954 році французький парламент відмовився його ратифікувати. Після цього європейська інтеграція успішніше розвивалася у сферах спільного ринку, конкуренції та торгівлі, тоді як ключові повноваження у питаннях оборони, військових союзів і застосування сили залишилися за національними урядами.
У 1970 році доповідь Давіньйона створила механізм регулярної координації між міністрами. Маастрихтський договір у 1993 році оформив спільну зовнішню та безпекову політику як переважно міжурядову сферу. Амстердамський договір запровадив посаду високого представника, яку 1999 року обійняв Хав’єр Солана. Після провалу Конституційного договору на референдумах у Франції та Нідерландах Лісабонський договір зберіг гібридну посаду під більш стриманою назвою, а у 2011 році почала роботу Європейська служба зовнішніх дій.
Уряди погодилися створити спільний дипломатичний голос, зберігши контроль над війною, миром, розвідкою та власними солдатами. Великі держави захищали глобальні інтереси й свободу дій. Малі країни отримували місце за спільним столом і захист від політики, сформованої кількома найсильнішими столицями.
Коли ринок і заводи стали зовнішньою політикою
Ця система створювалася для світу, де ЄС змінював сусідів через переговори, розширення, допомогу та доступ до ринку. Повільність була терпимою, коли угоди про асоціацію й програми реформ розраховувалися на роки. Змінили характер міжнародної політики війна, технологічне суперництво та економічний примус.
Найпотужніший ресурс Союзу – єдиний ринок із 450 млн споживачів, 26 млн підприємств і приблизно €18 трлн ВВП. Доступ до нього визначає прибутки компаній, інвестиції та перспективи цілих галузей. Комісія може змінювати цей доступ через мита, стандарти, торговельні угоди, антисубсидійні розслідування та правила закупівель.
Після російського вторгнення частиною безпеки стала енергетична політика. Після запуску плану REPowerEU частка російського газу в ЄС впала з 45% до 19%, а торік становила близько 12%. Для цього знадобилися нові маршрути, термінали скрапленого природного газу, правила заповнення сховищ, контракти з іншими постачальниками й державна підтримка споживачів. Дипломати вели переговори, Комісія створювала правила, уряди фінансували інфраструктуру та компенсації.
…Наступного разу ми розглянемо, хто в ЄС контролює справжні важелі зовнішньої політики – санкції, кредити, мита, оборонні програми, постачання зброї та право вето. Україна тут є найточнішим тестом: Брюссель здатен мобілізувати понад €200 млрд, однак вступ, фінансування, санкції, військова допомога й гарантії безпеки проходять через різні інституції та залежать від згоди національних урядів.
Також розберемо 3 можливі моделі реформи: сильнішу Єврокомісію, сильнішу високу представницю або повернення контролю столицям. Конфлікт Каллас і фон дер Ляєн показав головне: Європа вже має ринок, бюджет і промисловий масштаб великої держави, проте досі не має єдиного центру, здатного швидко звести ці ресурси в одне рішення.
Тетяна Вікторова
