Політична гра в пінг-понг: що означає новий виток історії з законом про обмеження незалежності НАБУ і САП

В Україні знову запустився знайомий механізм: спершу тиснуть на газ, потім різко б’ють по гальмах. Закон, який обмежив незалежність НАБУ і САП, ухвалили, підписали і почали втілювати. Однак вже наступного дня вийшли протестувальники, посипалася міжнародна критика, і влада дала задній хід – президент погодив текст нового законопроєкту. Сценарій, коли політичні рішення спочатку виносяться, а наслідки для країни рахуються вже після, є далеко не новим для нашої країни. Однак цього разу він зачепив одну з небагатьох інституцій, які мали імідж недоторканих, а також вкрай болючу для українців тему корупції, масштаби якої нова очільниця уряду не бачить. І саме тому спроба закрутити гайки для НАБУ і САП виявилася надто гучною, щоб лишитися непоміченою.

Антикорупційний обвал, якому дали зворотний хід

24 липня Президент України Володимир Зеленський заявив, що щойно погодив текст законопроєкту, який гарантує реальне зміцнення системи правопорядку в Україні, незалежність антикорупційних органів, а також надійний захист системи правопорядку від будь-якого російського впливу чи втручання. За словами глави держави, цей нормативний документ «гарантує реальне зміцнення системи правопорядку в Україні, незалежність антикорупційних органів, а також надійний захист системи правопорядку від будь-якого російського впливу чи втручання».

Новий законопроєкт подала група народних депутатів, які пропонують повністю вилучити із закону №12414 всі положення, які стосуються обмеження діяльності НАБУ та САП. За інформацією народного депутата Ярослава Железняка, цю ініціативу підтримали 48 народних обранців — з фракцій «Голос», «Слуга народу», «Європейська солідарність» та «Батьківщини». Законопроєкт може надійти до сесійної зали парламенту не раніше ніж через сім днів. Водночас існує можливість пришвидшеного розгляду — за процедурою ad hoc, яка передбачена статтею 50 Регламенту Верховної Ради і дозволяє разово відступити від стандартного порядку.

Все це стало реакцією на масові протести, які розпочалися 23 липня і тривають вже два дні. У Києві та низці інших міст — Львові, Дніпрі, Харкові, Запоріжжі, Миколаєві, Чернівцях та Хмельницькому — відбулися акції протесту проти ухвалення закону №12414, який обмежував незалежність НАБУ і САП. Найбільша акція пройшла в столиці на площі Івана Франка. Люди вимагали скасування закону, скандували «Ганьба», «Скасувати 12414», «Корупція аплодує стоячи», «12414 — вето», «Влада = зрада», «Кінець НАБУ і САП — початок епохи корупції». Плакати, які тримали в руках протестувальники, прямо порівнювали ситуацію з часами Януковича. Участь у протестах брали не тільки активісти, а й ветерани, колишні військовополонені, представники громадських організацій і значна кількість молоді.

Слід зазначити, що закон №12414, який Верховна Рада ухвалила 22 липня, одразу викликав жорстку критику в українському суспільстві, проте президент його підписав. Крім внутрішнього протесту, скандальний закон спричинив і хвилю міжнародної критики. Голова Єврокомісії Урсула фон дер Ляєн публічно звернулася до української влади з вимогою пояснень. За словами її речника, вона висловила серйозні сумніви щодо наслідків ухваленого документа і попросила український уряд дати роз’яснення. Водночас міністр у справах Європи Німеччини Йоганн Вадефуль заявив, що обмеження незалежності НАБУ і САП ускладнює європейську перспективу України. Однак офіційні особи в Києві не реагували на ці сигнали аж до вечора 23 липня, проте 24 липня було зроблено зворотний хід.

Фактично було реалізовано типовий сценарій: влада ухвалила суперечливе рішення в момент політичної тиші, сподіваючись на мовчання суспільства. Коли ж спротив виявився потужнішим, ніж очікували, й міжнародні партнери публічно втрутилися, Банкова спробувала змінити порядок денний, не визнаючи помилку, а пропонуючи альтернативу. В результаті закон №12414 не скасовано, натомість представлено нову законодавчу ініціативу, яка лише частково компенсує попереднє рішення. Таким чином, політична тактика залишилася незмінною: діяти, дивитися на реакцію і лише потім вносити певні корективи.

Наслідки необдуманого політичного рішення

Запуск Національного антикорупційного бюро України у 2014–2015 роках не був внутрішньою ініціативою держави, яка визріла самостійно, а став результатом чіткої вимоги з боку міжнародних партнерів, що формулювалася на тлі катастрофічного рівня корупції в Україні. Після Революції Гідності, яка продемонструвала повне банкрутство старої системи, до влади прийшли сили, що декларували курс на реформи. Однак міжнародні партнери не мали жодних ілюзій щодо внутрішньої спроможності української еліти проводити зміни без тиску. Тому створення НАБУ було закладене у політичну рамку умовності: хочете безвіз — створіть незалежний антикорупційний орган; хочете фінансування від МВФ — забезпечте інституційну спроможність для боротьби з топкорупцією; хочете довіру — продемонструйте її не на словах, а через структури, які реально здатні зачепити вищі ешелони влади.

Ці вимоги не залишались декларативними. США, ЄС, Велика Британія, Канада — всі ключові західні союзники України — профінансували інституційне становлення, надали експертів, організували навчання, спрямували сотні мільйонів доларів не лише в саму структуру НАБУ, а й у формування цілої антикорупційної системи, включаючи САП, Вищий антикорупційний суд, систему електронного декларування, антикорупційні програми при уряді. Створення НАБУ і САП стало фундаментальною умовою для того, щоб Україна отримала безвізовий режим з Євросоюзом — політичний символ наближення до Європи, якого не можна було досягти жодними політичними заявами без створення реального, незалежного механізму тиску на верхівку державного апарату.

У відповідь на це 14 жовтня 2014 року Верховна Рада України ухвалила Закон «Про Національне антикорупційне бюро України», заклавши основу для інституції, яка мала діяти поза сферою контролю класичних силових відомств. Це був принциповий момент, бо українські СБУ, прокуратура та поліція ніколи не демонстрували готовності або спроможності викривати топ-корупцію у владі. Саме тому логіка створення НАБУ полягала в інституційній автономії: новий орган — зі своєю структурою, бюджетом, конкурсним добором, окремою системою слідчих і прокурорів — мав бути виведений за межі старої силової вертикалі.

Це розуміли і міжнародні партнери, і українське суспільство. Саме тому створення НАБУ і САП розглядалося як фундаментальна інфраструктура нового політичного договору: між державою і громадянами, між Україною та її міжнародними союзниками. І саме тому будь-яке втручання в ці структури після 2015 року щоразу викликало пильну увагу, різку реакцію і жорстку позицію Заходу. Останнім прикладом стала ситуація з законом №12414, який не лише нівелював незалежність НАБУ і САП, а й запровадив схему повного підпорядкування антикорупційної вертикалі Генеральному прокурору. Згідно з новими нормами, Генпрокурор отримав право фактично очолювати САП, передоручати повноваження прокурора іншим особам, давати обов’язкові письмові вказівки НАБУ, вимагати матеріали будь-яких справ, передавати справи з підслідності НАБУ іншим органам і прокурорам. Це не часткове втручання, а повна руйнація логіки, на якій будувалася незалежна антикорупційна модель.

За кордоном ця ініціатива була однозначно сприйнята як політичне знищення здобутків десятирічної реформи. Так, наприклад, представники Сенату США Джин Шахін та Ліндсі Грем у своїй спільній заяві наголосили, що це рішення української влади є не лише кроком назад, а й загрозою самій можливості подальшої підтримки України з боку Вашингтона. Закон, ухвалений у період, коли Сполучені Штати демонстрували ознаки політичної єдності в питанні України, був визначений як удар по очікуваннях міжнародної спільноти та власного народу. Сенатори відкрито зазначили, що такий крок підриває суттєву частину прогресу у боротьбі з корупцією і йде врозріз із бойовим духом українців.

Слід зазначити, що ризики, які постали у зв’язку з прийняттям нового закону, не обмежуються лише реакцією зовнішніх партнерів. Усередині країни почався новий виток політичної дестабілізації. За інформацією низки телеграм-каналів, протестні організатори вже готуються оприлюднити в ЗМІ серію викривальних кейсів, які стосуються розслідувань НАБУ проти топ-чиновників. Ці кейси мають бути показовими, вражаючими, такими, що викличуть сильну суспільну реакцію. До протестів, згідно з тими ж джерелами, можуть приєднатися військові. Якщо це відбудеться, ситуація перейде у фазу прямої загрози внутрішній стабільності країни. При цьому разі провокацій, тисняви та постраждалих наслідки можуть бути катастрофічними, чого не в якому разі не можна допустити.

Паралельно відбувається інформаційна атака на самі антикорупційні органи. Служба безпеки України проводила показові обшуки в НАБУ, пояснюючи це тим, що низка детективів мають зв’язки з Росією, зокрема через народного депутата Христенка, якого оголошено в розшук за роботу на РФ. Своєю чергою, в НАБУ відповіли, що обшуки здебільшого стосувалися ДТП, а не державної зради. Але за умов війни будь-який натяк на інфільтрацію в структури такого рівня є предметом не внутрішніх суперечок, а прямої загрози державній безпеці. Якщо російські агенти справді були присутні в НАБУ — це катастрофа. Якщо їх не було — звинувачення СБУ вимагають негайної публічної відповіді. У жодному з варіантів не може бути імітації дій.

Крім цього, звучить також критика щодо низької результативності НАБУ і САП у справах щодо топ-корупції. Проте варто чітко розрізняти юрисдикції: ці органи розслідують, але рішення виносять суди. Антикорупційні органи передають справи до суду, після чого вже саме вирішує: тримати обвинуваченого під вартою, відпустити під заставу чи закрити справу. І перші два рішення він виносить в більшості випадків. Тобто питання є не лише до слідчих і прокурорів, а й до судової гілки влади, яка зберігає ознаки старої корпоративної системи домовленостей, тиску та кулуарності.

Крім того, проблему становить не лише сам зміст закону №12414, а також спосіб, у який він був ухвалений. Йдеться про повну відсутність публічного обговорення, ігнорування застережень міжнародних партнерів та недопущення будь-якої відкритої дискусії. Попри сигнали з Вашингтона, які прямо попереджали про ризики такого кроку, голосування у Верховній Раді, підпис президента та подальші спроби виправдати ухвалене рішення відбулися в закритому форматі, без залучення громадськості, експертної спільноти чи іноземних представництв. Сам порядок ухвалення свідчить про практику прийняття стратегічно важливих рішень у вузькому колі осіб без інституційного механізму перевірки або стримування. Це створює проблему системного характеру — відсутність прозорості й недовіру до того, як у країні формуються ключові політичні рішення.

Така модель ухвалення рішень створює додаткові загрози в умовах повномасштабної війни. У ситуації, коли суспільство вимагає чіткої відповідальності, публічності та збереження довіри до владних інституцій, непрозора зміна статусу антикорупційних органів спричиняє зростання недовіри як серед громадян, так і серед військових. Це відволікає увагу від основного завдання — збройного спротиву Росії — і зміщує фокус на внутрішньополітичне протистояння. В результаті у суспільстві формується загальна втома, деморалізація, розчарування та втрата орієнтирів. Такий стан починає впливати на бойовий дух військових, готовність людей мобілізуватися, а також на ставлення до держави як до легітимного суб’єкта, який діє в інтересах суспільства, а не у власних політичних рамках.

Паралельно з внутрішніми наслідками формується зовнішній ефект. Західні партнери та адміністрація США, аналізують дії України з точки зору виконання її політичних зобов’язань. Рішення, такі як закон №12414, можуть бути використані як аргумент проти подальшої підтримки або як обґрунтування скорочення фінансової допомоги й перегляду режиму санкційного тиску на РФ. У середовищі політиків, які й без того сумніваються в ефективності діяльності українських топ-чиновників, подібні дії лише посилюють ці сумніви та суттєво впливають на авторитет України на міжнародній арені.

Те, що відбувається зараз, вже створює конкретні проблеми. У державі спостерігається падіння довіри до керівництва держави, відчутне і серед цивільного населення, і в середовищі військових. У фокусі уваги суспільства дедалі частіше опиняються не дії противника, а внутрішні процеси, які раніше сприймалися як другорядні. Це змінює загальну атмосферу, спричиняє моральне виснаження та підриває горизонтальну солідарність. І якщо цей процес не буде зупинено, він почне мати прямі наслідки для обороноздатності.

У цій ситуації постають очевидні запитання: чи можна було тим, хто приймав і підписував закон, провести комплексний аналіз і передбачити всі ці наслідки до ухвалення рішення? Чи можна було оцінити ризики, провести консультації, обговорити альтернативи? Натомість країна опинилась у стані, коли ухвалене рішення викликає протести, спротив, критику та міжнародне занепокоєння. І після всього цього тепер влада змушена реагувати, робити крок назад, пояснювати, виглядати невпевнено, погоджувати і в подальшому голосувати за новий законопроєкт. Це створює враження не стратегічного управління, а імпульсивного ухвалення рішень, яке нагадує хибну модель політичного пінг-понгу.