Іноземці в комісіях та наглядових радах: як формуються державні рішення і що це означає для України
В українській практиці державного управління давно закріпилася специфічна традиція — залучати іноземців до складу конкурсних комісій, які обирають керівників державних установ, а також до Наглядових рад стратегічних підприємств. У багатьох випадках саме вони визначають, хто буде управляти публічними активами, ухвалювати фінансові рішення, формувати політику в ключових секторах. Формально це подається як технічна допомога або антикорупційний запобіжник, але за своєю суттю така практика виводить значну частину процесів ухвалення рішень за межі національного контролю. Законодавство України визнає її незалежною, суверенною державою. Водночас низка управлінських процедур здійснюється за участі осіб, які не є громадянами України, не мають політичної відповідальності перед суспільством і не підпорядковуються українським законам у повному обсязі. Чи є виправданим залучення іноземців до ухвалення ключових рішень в державному секторі України і чи є подібні приклади у світі?
Участь іноземних експертів у відборі українських посадовців: механізми, вплив і обмеження
В українській системі державного управління склалася практика, коли іноземні експерти отримують формальні повноваження впливати на призначення керівників стратегічно важливих органів та наглядати за діяльністю стратегічних підприємств. Така модель, яка виходить за межі звичної консультативної участі, сформувалася під впливом післяреволюційних реформ, міжнародного тиску та потреби у зовнішніх гарантіях прозорості. Її особливістю є надання іноземцям повноправного статусу в складі конкурсних комісій з правом вирішального голосу, що забезпечує реальний вплив на результати відбору та убезпечує процес від політичного втручання. В Україні державні органи вважають, що іноземні експерти є важливою складовою антикорупційної та судової реформ, бо їхня участь покликана забезпечити неупередженість, подолання політичного тиску та об’єктивність процесів відбору керівництва ключових державних інституцій.
Найбільш показовим прикладом є нещодавній фінальний етап конкурсу на посаду директора Бюро економічної безпеки України, в якому переможцем став Олександр Цивінський. Його кандидатура отримала одностайну підтримку міжнародних членів конкурсної комісії, яка виявилося вирішальним. До складу цієї комісії входили Джеймс Вассерстром — засновник і виконавчий директор канадської Фундації доброчесності, консультант у Греції; Донатас Маласкевічюс — представник Литовської поліції при Європолі й антикорупційний експерт проєкту ЄС в Україні; Лаура Стефан — директорка румунського аналітичного центру EFOR і консультантка Європейської комісії, Світового банку, ПРООН та ОЕСР. Вони репрезентують ті організації, які начебто надають Україні технічну допомогу в галузях доброчесності, боротьби з корупцією та держуправління. Отже, саме позиція міжнародників стала остаточною, тоді як думка українських членів конкурсної комісії не визначала результату самостійно.
Подібна конфігурація діє й у випадку Національного антикорупційного бюро України. При формуванні конкурсної комісії з відбору директора НАБУ закон передбачає три кандидатури від уряду та три — від міжнародних партнерів. Ця рівновага створює ситуацію, коли без хоча б двох позитивних голосів міжнародників рішення неможливе.
Найглибше інтеграція іноземних експертів відбулася в судовій сфері. У 2018 році було створено Громадську раду міжнародних експертів (ГРМЕ) — дорадчий орган з шістьма представниками від міжнародних партнерів, які мали повноваження блокувати кандидатури на посади суддів Вищого антикорупційного суду. Всі вони мали повний голос при оцінці доброчесності, і їхня негативна оцінка могла зупинити участь кандидата в конкурсі.
Водночас у процесі реформування Вищої ради правосуддя запроваджено Етичну раду, яка здійснює добір і переатестацію членів цього органу. Вона складається з трьох міжнародних експертів та трьох українських суддів або колишніх суддів. Тут, як і в попередніх прикладах, для прийняття рішення необхідно мати підтримку принаймні одного члена міжнародної трійки, що забезпечує вплив зовнішніх учасників на баланс.
Паралельно було створено конкурсну комісію з добору членів Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. До завершення строку повноважень її першого складу 1 червня 2025 року, саме міжнародники мали вирішальний голос. Однак у новому складі цієї комісії міжнародні експерти вже не братимуть участі, бо так передбачено законом №1629-IX, ухваленим у 2021 році. Це знаменує важливу зміну: від фактичної переваги міжнародників до поступової репатріації повноважень до національних органів.
Великі стратегічно важливі підприємства також перебувають під впливом міжнародного інструментарію. У наглядових радах державних компаній, таких як НАК «Нафтогаз України», НЕК «Укренерго», «Українська оборонна промисловість», а також раніше — «Укрзалізниця», присутні незалежні члени з Європи та Північної Америки. Так, до складу ради «Нафтогазу» входять Ентоні Маріно, Тор Мартін Анфіннсен, Річард Хуквей, Людо Ван дер Хейден. Їх метою є забезпечення стратегічного керівництва та недопущення ручного управління компанією з боку держави.
В «Укренерго» участь іноземців ще більш фахова: Патрік Грейхен — колишній держсекретар у німецькому Мінекономіки; Луїджі де Францискі — колишній представник ENTSO-E й TERNA; Єппе Кофод — колишній міністр закордонних справ Данії; Ян Монтелл — ексфіндиректор Fingrid, фінського оператора електромереж. Всі вони мають великий досвід стратегічного управління та представляють країни, які є ключовими донорами української енергетичної стійкості.
Крім того, до найважливішого стратегічного підприємства, діяльність якого пов’язана з державною таємницею, теж входять іноземці. У 2023 році Кабінет міністрів України призначив наглядову раду Акціонерного товариства «Українська оборонна промисловість» — ключової структури в секторі оборонної індустрії, яка координує виробництво зброї та військової техніки. Це один з центральних етапів реформи корпоративного управління в державному секторі ОПК. До складу колегіального органу увійшли п’ятеро осіб, з них двоє є іноземцями – Давід Ломджарія (від Міністерства оборони) та Лінді Сміт (від Міністерства з питань стратегічних галузей промисловості). Отже, вперше іноземні громадяни отримали доступ до управління підприємством, яке працює з режимною документацією, спецвиробництвом і критичною інформацією оборонного значення.
Попри те, що в поліції формально немає міжнародних конкурсних комісій, в її реформуванні іноземці теж відігравали ключову роль на старті. Частина реформаторів мала іноземне походження або подвійне громадянство. Так, заступниця міністра внутрішніх справ Ека Згуладзе була громадянкою Грузії й Франції. Її діяльність завершилася скандалом — вона була затримана в аеропорту під час спроби вивезення валізи зі значною сумою готівки, що кинуло тінь на спроби легітимізувати іноземну присутність у структурі МВС.
Слід зазначити, що реальна участь іноземців у конкурсних процедурах стала наслідком зовнішнього тиску донорів, зокрема Міжнародного валютного фонду. Пакети фінансової підтримки завжди супроводжувалися вимогами до фіскальної дисципліни, боротьби з корупцією, очищення судової системи, реформи держпідприємств і енергетики. При чому умови МВФ передбачали не лише реформу на папері, а й гарантії впливу на процеси, і саме присутність у комісіях або наглядових радах начебто гарантує для партнерів прозорість реалізації зобов’язань. У результаті, участь іноземних експертів перетворилася з консультативного механізму на політичний інструмент легітимації внутрішніх змін.
Іноземці у конкурсних комісіях: світова практика
Участь іноземних експертів у конкурсних комісіях з добору посадовців є нетиповою для більшості розвинутих країн, однак має прецеденти в специфічних політичних контекстах, коли держава переживає конфлікт, трансформаційну кризу або перебуває на початковому етапі інституційного становлення. Одним з найвідоміших випадків є Боснія і Герцеговина, де після закінчення війни в 1990-х роках і підписання Дейтонської мирної угоди було створено інституцію Верховного представника з майже необмеженими повноваженнями.
У межах реформи юстиції формувалася Вища судова і прокурорська рада, яка включала міжнародних експертів з повним правом голосу. Вони брали участь у відборі суддів і прокурорів, а також мали право блокувати рішення, якщо кандидат не відповідав критеріям доброчесності або незалежності. Така участь була нормативно закріплена і сприймалася як інструмент відновлення довіри до системи правосуддя, що до цього була глибоко етнізована й політизована.
Аналогічна логіка використовувалася в Косові, де після проголошення незалежності в 2008 році основні владні функції у сфері безпеки та правосуддя виконувала місія Європейського Союзу EULEX. Її представники входили до конкурсних комісій із добору суддів, прокурорів і керівників поліції. У ранній фазі вони не просто давали рекомендації, а ухвалювали рішення спільно з національними представниками або навіть автономно. Багато ключових призначень здійснювалися лише після затвердження місією, яка керувалася власними процедурами перевірки кандидатів. Участь міжнародників пояснювалася необхідністю зберегти нейтралітет та не допустити переваги жодної етнічної групи в нових органах влади.
У повоєнному Іраку після 2003 року контроль за формуванням нової державної системи здійснювала Коаліційна тимчасова адміністрація під керівництвом США. В умовах повного колапсу інституцій кадрові рішення на всіх рівнях ухвалювалися або координувалися з міжнародними структурами. Іноземні експерти брали участь у конкурсних комісіях із добору суддів, керівників міністерств, представників прокуратури та органів внутрішньої безпеки. У процедурних документах адміністрації було передбачено, що всі призначення мають бути погоджені на основі перевірки на лояльність до демократичних цінностей, дистанціювання від попереднього режиму й відповідність базовим критеріям компетентності. Частина цих перевірок здійснювалася без участі місцевих структур, а самі експерти нерідко ухвалювали остаточні рішення.
У Грузії після Революції троянд 2003 року була запущена швидка реформа правоохоронної системи, що передбачала повне оновлення кадрів. Іноземні фахівці, насамперед з країн Європейського Союзу, США та міжнародних донорських структур, були залучені до процесу добору нових поліцейських, прокурорів і суддів. Участь міжнародників полягала в оцінці доброчесності, співпраці в розробці критеріїв відбору, спостереженні за прозорістю процедур, а подекуди і в наданні обов’язкових до врахування експертних висновків. Формально вони не завжди мали право вирішального голосу, однак у ключових конкурсах, наприклад при реформуванні патрульної служби, саме зовнішні консультанти визначали зміст тестувань, моделі оцінювання й готували аналітичні довідки, без яких остаточне рішення не ухвалювалося.
У Ліберії після завершення громадянської війни в 2003 році на запрошення уряду діяла миротворча місія ООН UNMIL, яка крім функцій безпеки займалася допомогою в реформі державного управління. Зокрема, у створенні нових адміністративних структур та судової системи міжнародні експерти брали участь у комісіях з добору кадрів, перевіряли їхню біографію, політичну нейтральність і відповідність базовим стандартам. Участь іноземців була врегульована програмними документами ООН і підтримувалася МВФ та Світовим банком як передумова для виділення фінансової допомоги.
В Афганістані після повалення режиму Талібану в 2001 році було створено Тимчасову адміністрацію, у межах якої представники ООН, США, ЄС і низки інших донорів активно впливали на кадрову політику. Призначення суддів, посадовців міністерств і регіональних адміністраторів здійснювалося за участі міжнародних радників, які мали повноваження оцінювати професійну спроможність кандидатів, проводити співбесіди, надавати висновки і неформально схвалювати чи відхиляти кандидатури. У деяких випадках, наприклад у системі верховенства права, рішення міжнародників ставали визначальними.
У Східному Тиморі після завершення окупації та здобуття незалежності у 2002 році місія ООН UNTAET мала повний виконавчий контроль над формуванням державної адміністрації. Іноземні експерти не лише ухвалювали рішення про призначення посадовців, а й очолювали конкурсні комісії, складали іспити, проводили співбесіди, створювали кадрові бази даних. Ця участь була юридично оформлена в мандаті місії і тривала кілька років до передачі повноважень новим національним органам.
У Південному Судані після здобуття незалежності у 2011 році іноземні експерти, зокрема в межах місій ООН та USAID, були залучені до формування державних інституцій, у тому числі судових та адміністративних органів. У перші роки саме міжнародники брали участь у комісіях з добору посадовців, проводили оцінювання кандидатів, складали висновки та координували процеси призначення, оскільки система освіти, кадри та документообіг в державі практично не функціонували.
Всі ці приклади мають спільну рису: участь іноземних експертів у кадрових процедурах була зумовлена не звичайною міжурядовою співпрацею, а кризовим або перехідним станом держави. Роль міжнародників полягала у забезпеченні базової довіри до державного апарату на етапі його формування або очищення, і лише за таких обставин їхня присутність у конкурсних комісіях вважалась допустимою, виправданою й ефективною. У стабільних демократіях або навіть у більшості перехідних країн така практика не застосовується, оскільки кадрова політика належить до виняткової компетенції національного суверенітету. Тому описані випадки залишаються рідкісними прецедентами, які можуть бути порівнянні лише в контексті глибокої інституційної нестабільності або зовнішнього адміністрування.
Зовнішній контроль без внутрішнього результату: що означає участь іноземців у державному управлінні України
Наявність цієї конструкції вже не викликає дискусій, а сприймається як щось природне. Більше того, у публічній риториці її подають як досягнення. Це подається як свідчення відкритості, як жест довіри. Однак при цьому не озвучується питання: чому саме Україні для того, щоб призначити когось директором держструктури чи держкомпанії, потрібне схвалення колишнього чиновника з іншої держави? Це офіційне визнання втрати суб’єктності, недовіра чи брак власних професіоналів?
Теза про «брак кадрів» давно стала зручною формулою для пояснення участі міжнародників, але в реальності справа не в кадровому дефіциті. Професійних економістів, юристів, фахівців з корпоративного управління в Україні більше, ніж достатньо. Питання не в тому, кого призначити, а в тому, хто контролює саму процедуру призначення. У цій системі не може пройти кандидат, який не погоджений, не підтриманий, не прикритий зовнішнім мандатом. В іншому випадку процедура або зривається, або легітимність результату ставиться під сумнів ще до фіналу. При цьому участь українських представників у комісіях виконує лише декоративну функцію. Вони не мають можливості провести свою лінію, бо навіть при повній одностайності не можуть ухвалити рішення без голосу хоча б одного «міжнародника». Це вже не партнерство, а системне запобігання. Інституційна формула, за якою вітчизняним структурам не дозволяють зробити помилку, бо їм не довіряють.
Окремий пласт складають державні компанії. Присутність іноземців у наглядових радах Укренерго, Нафтогазу Укроборонпрому та інших підприємств є як стратегічним сигналом до інвесторів, так і юридичною фіксацією зовнішньої довіри до конкретних персон, а не до інституцій. В цьому випадку наша держава віддає управлінські рішення в оренду та під пильний нагляд й контроль з боку іноземців, який виводиться за межі державного механізму. Це начебто зміцнює довіру на міжнародному рівні, але на національному — вбиває ідею відповідальності.
Нарешті, головне. Наявність іноземців у складі конкурсних комісій і наглядових рад не дає майже жодних гарантій і результату. Боротьба з корупцією не стала ефективнішою, судова реформа не вийшла за межі процедурного театру, антикорупційні органи продовжують функціонувати в режимі постійного конфлікту, затягування, кулуарної боротьби, іноді — показової імітації, НАБУ майже не зупинило розпил бюджету, а державні компанії, попри незалежні наглядові ради, залишаються ареною політичних рішень, де зовнішній контроль не означає чисту гру. Скоріш за все, Бюро економічної безпеки теж не стане захистом бізнесу від тиску, а лише навпаки.
Якщо участь іноземних експертів залишається єдиною умовою довіри до державних рішень, це свідчить про те, що держава не спромоглася самостійно сформувати власні інструменти, здатні забезпечити прозорість й підзвітність діяльності державних структур і підприємств без зовнішнього нагляду. Така конструкція виявилася зручною для всіх. Українські посадовці в разі провалу можуть покласти відповідальність на міжнародний склад комісій і рад. Водночас партнери мають змогу безпосередньо здійснювати зовнішній нагляд і контроль над процесами, в яких лишається занадто багато непрозорих зон. У такому випадку про яку незалежність можна говорити? Коли черговий конкурс знову назвуть переломним, варто спитати: скільки їх вже було, і чому після них все лишається без позитивних змін для народу?
