Поліція в Україні завжди була не лише органом охорони правопорядку, а й об’єктом нескінченних законодавчих змін і політичних експериментів. Вона віддзеркалює суспільні процеси й водночас постійно опиняється у фокусі критики та дискусій. Майже кожна чергова реформа, прикрашена гучними обіцянками «підвищення ефективності», зазвичай виявляється інструментом політичної доцільності з формальними змінами, які не приносять відчутних результатів. У цьому контексті поява законопроєкту про внесення змін до Закону України «Про Національну поліцію» привертає на себе увагу. Він потребує аналізу не лише через запропоновані новації, а й з огляду на те, хто його ініціював. Детальний розгляд цих аспектів може дати відповідь на ключове питання: нова законодавча ініціатива дійсно покращить діяльність Нацполіції чи знову залишиться в ряді декларативних політичних ініціатив.
Хто ініціював законопроєкт
29 серпня у Верховній Раді зареєстрували законопроєкт №13716 «Про внесення змін до Закону України «Про Національну поліцію» щодо підвищення ефективності службової діяльності поліції»). Він був розроблений Національною поліцією на виконання Плану пріоритетних дій уряду на 2024 рік, але в підсумку прем’єр-міністр Юлія Свириденко та група депутатів від «Слуги народу» стали тими, хто вніс його на розгляд. І тут починається найцікавіше.
Прем’єр-міністр України Юлія Свириденко має професійну біографію, в якій чітко простежується економічна та адміністративна спрямованість. Вона займалася менеджментом антимонопольної діяльності, питаннями економіки та управління національним господарством, працювала радницею голови Чернігівської обласної державної адміністрації, очолювала департамент економічного розвитку тієї ж адміністрації.
Далі її кар’єра розвивалася у центральних органах влади: спочатку вона стала першою заступницею міністра економіки, а потім — заступницею голови Офісу президента. З цим досвідом вона увійшла до числа ініціаторів законопроєкту про внесення змін до Закону України «Про Національну поліцію». При цьому в біографії Свириденко відсутній будь-який досвід роботи у правоохоронних органах або спеціалізованих структурах.
Можливо він є у нардепів від «Слуги народа», які ініціювали подання законопроєкту? Сергій Іонушас — юрист і патентний повірений. Адвокат, який знається на інтелектуальній власності. У цьому контексті його роль очевидна: захист прав авторів на нові поліцейські ідеї, аби їх ніхто не вкрав. Але з вуличними патрулями чи оперативною роботою він має спільного рівно стільки, скільки й інженер з космічних кораблів з комунальним ЖЕКом.
Анастасія Радіна спеціалізується на боротьбі з корупцією та реформі правоохоронної та судової системи. Тут хоча б є дотичність до теми — антикорупційний бекграунд може дати аргументи проти зловживань у поліції. Та чи є це достатнім для розробки законопроєкту, який визначатиме щоденну діяльність поліцейських? Питання риторичне.
Денис Маслов, у минулому суддя і арбітражний керуючий, адвокат, активний у бізнес-середовищі. Він більше розуміє, як врегулювати корпоративний спір, ніж як врятувати заручників чи розкривати серію крадіжок. Його професійна діяльність зосереджувалася на судовій практиці, арбітражному управлінні та адвокатурі. Це сфери, які не мають прямого зв’язку з організацією чи функціонуванням поліції. Досвіду безпосередньої роботи у правоохоронних органах у нього немає
Андрій Задорожний — юрист, директор фірми «Проксен», у минулому перекладач англійської мови. Його кар’єра цілком у правовому полі та приватному секторі. Для розробки законопроєкту про поліцію цей досвід виглядає непрямим, але показовим: у комітетах дедалі частіше працюють ті, хто володіє мовами і юридичною термінологією, але не має уявлення про щоденну роботу патрульного чи слідчого.
Михайло Крячко — операційний директор SMMSTUDIO, приватний підприємець, організатор освітнього проєкту. Раніше він працював у сфері соціального захисту. Це кар’єра людини з бізнесу та комунікацій, при цьому в його біографії немає жодного етапу, який би демонстрував розуміння внутрішніх процсів роботи поліції. Сам факт його присутності серед ініціаторів законопроєкту показує, що професійний досвід у правоохоронній сфері більше не вважається обов’язковим критерієм.
У цьому списку ми бачимо і скандально відому Галину Третьякову — інженера-механіка авіаційних двигунів за освітою, згодом фінансистку, члена правління Пенсійного фонду та керівницю страхової федерації. У сфері соціальної політики вона відома скандальними ініціативами, які викликали широкий суспільний спротив. В її професійному багажі немає ані досвіду служби в поліції, ані участі в реформах правоохоронних органів. Проте є репутація людини, яка здатна будь-яку реформу зробити максимально конфліктною.
Роксолана Підласа — економістка, голова бюджетного комітету Ради. Її досвід — міжнародні стажування, робота в Американській торговельній палаті, проєкти з комунікацій реформ. Це профільний економічний і комунікаційний бекграунд, але він не відповідає на запитання, звідки в неї компетенція визначати, як має працювати поліція.
Іванна Климпуш-Цинцадзе — колишня віцепрем’єрка з питань європейської та євроатлантичної інтеграції. Її освіта та діяльність — міжнародні відносини, право, інтеграційні процеси, благодійні та аналітичні структури. Це сильний міжнародний профіль, який дозволяє вести переговори з партнерами, але не дає практичного досвіду в правоохоронній системі. Саме тому її участь у розробці закону про поліцію виглядає швидше політичною, ніж професійною.
Отже, як бачимо, склалася строката команда людей дуже далеких від щоденної рутини поліцейських відділків. Ініціатори законопроєкту — це політики, чий досвід не має нічого спільного з роботою поліції. І саме вони тепер формують нові правила для системи, яку не знають зсередини. Це рівно тому, якби реаніматологів набирали з-поміж піарників, юристів і логопедів. Може, вони й напишуть гарні звіти, але чи допоможе це пацієнту? Враження таке, ніби хтось вирішив зібрати пазл «вдосконалення правоохоронних органів» з деталей від зовсім іншого конструктора.
Що передбачає законопроєкт
Серед новацій законопроєкту передбачено запровадження конкурсного відбору не лише для тих, хто вперше приймається на службу в поліцію на посади молодшого складу, а й для претендентів на керівні посади, визначені у переліку, що затверджується МВС. Слід зазначити, що постійні поліцейські комісії передбачені чинним законом про Нацполіцію, їхня робота врегульована статтею 51. У складі таких комісій обов’язковою є наявність п’яти осіб: представник міністра внутрішніх справ, керівник поліції, керівник територіального органу, а також двоє делегованих представників громадськості. Саме цей баланс має забезпечити прозорість та унеможливити кругову поруку, проте в реальності створив інші ризики.
Найбільше запитань виникає до процедури добору так званих «громадських» членів комісій. Закон вимагає, щоб це були люди з бездоганною репутацією, високими професійними та моральними якостями і суспільним авторитетом. Формулювання красиве, проте абсолютно нечітке. Залишається невідомим, хто обирає членів комісій, як вимірюється їхня «репутація», хто визначає їхній «суспільний авторитет» і за якими критеріями встановлюються «моральні якості». В результаті саме ці розмиті категорії дають простір для маніпуляцій, домовленостей і використання конкурсних процедур як інструмента контролю за кадровими призначеннями.
Попередній досвід люстраційних перевірок у поліції, який відбувалися під гучними гаслами очищення системи, добре ілюструє цю проблему. Чимало рішень ухвалювалося не на підставі реальних професійних характеристик, а залежно від політичної кон’юнктури або особистих упереджень членів комісій, які самі мали далеко не бездоганну репутацію. Для багатьох діючих працівників ці процеси стали символом несправедливості та приниження, що підривало довіру до самої ідеї незалежного оцінювання. Багато хто з них подавав позовні заяви в суди і вигравав процеси, поновлюючись на роботі. Сьогодні існує серйозний ризик повторення цих практик під новими формулюваннями.
Додатковою проблемою є співвідношення представників поліції та цивільних у складі комісій. Двоє з п’яти мають безпосередній досвід служби, інші троє — ні. З одного боку, це виглядає як запобіжник від внутрішньої кругової поруки. З іншого — виникає питання, наскільки люди, які ніколи не працювали в поліції, здатні адекватно оцінювати компетенцію і ділові якості керівника відділу чи управління. Їм важко зрозуміти специфіку оперативної або слідчої роботи, критерії ефективності чи здатність організувати підрозділ у складних умовах. Відтак реальним інструментом відбору залишаються формальні співбесіди, декларації та загальні уявлення про «моральні якості».
У підсумку отримуємо систему, яка формально виглядає демократичною та прозорою, але фактично може перетворюватися на інструмент впливу з боку зацікавлених осіб. При цьому проблема полягає як в самій ідеї конкурсних процедур, так і в тому, що їхня реалізація залежить від критеріїв, які навмисне залишаються нечіткими. І все це залежить від рішень людей, чия компетентність у сфері поліції часто є номінальною. Саме ці фактори роблять будь-які спроби конкурсного відбору потенційно конфліктним.
Водночас зміна термінології, запропонованої у законопроєкті, виглядає так, ніби його ініціатори вирішили продемонструвати бурхливу діяльність, не торкаючись при цьому реальних проблем системи. Заміна слова «претендент» на «кандидат» у статті 55 закону про Нацполіцію — це скоріше гра з лексикою, ніж спроба реформувати процедури добору.
Ще показовішим є внесення правок до статті 57 закону. Замість старої формули «їхніх ділових, професійних, особистих якостей» пропонується писати «їх ефективності, а також ділових, професійних, особистих якостей, доброчесності». З одного боку, тут додано важливі терміни — «ефективність» та «доброчесність». З іншого боку, ці категорії абсолютно оціночні та надто абстрактні. При цьому невідомо, хто визначатиме «доброчесність» — комісія, яка сама формується за непрозорими критеріями?
У тому ж дусі виглядають інші правки — пропонується замінити слова «обмежено дієздатною особою» на формулювання «дієздатність якої обмежена». У правках до статті 77 закону про Нацполіцію до пункту 6 частини першої після слів «зі служби» пропонується додати уточнення «в поліції». Такі редакційні «новації» не змінюють суті норми й створюють враження, що законопроєкт зводиться до косметичного редагування тексту, що жодним чином не впливає на зміст чи ефективність роботи поліції. У правовій практиці такі перестановки слів зазвичай служать для звіту про «вдосконалення законодавчої бази», хоча насправді нічого не змінюють.
Крім того, законопроєкт передбачає, що під час атестування поліцейських, які займають керівні посади, їхні управлінські якості оцінюватимуться атестаційними комісіями через електронну систему управління персоналом, а результати такого оцінювання публікуватимуться на офіційному веб-сайті органу поліції та враховуватимуться під час ухвалення кадрових рішень.
Формально це подається як крок до прозорості, однак на практиці залишається низка проблем: по-перше, самі атестаційні комісії давно критикують за суб’єктивність і заангажованість, і жодна електронна система цього не змінює; по-друге, публікація результатів на сайті створює скоріше видимість відкритості, адже суспільство не має інструментів для перевірки, чи справедливо проведено оцінювання; по-третє, поняття «управлінські якості» не має чітких критеріїв і може тлумачитися довільно, що перетворює процедуру на формальний інструмент легітимізації рішень, ухвалених кулуарно.
У чинному законі про Нацполіцію стаття 61 визначає перелік обмежень, пов’язаних зі службою в поліції. Вона встановлює, хто не може бути поліцейським: недієздатна чи обмежено дієздатна особа, людина з судимістю за тяжкий злочин, особа, яка має непогашену судимість, втратила громадянство України чи має іноземне, відмовилася від спеціальної перевірки або доступу до державної таємниці, має захворювання, що перешкоджає службі, або подала неправдиву інформацію під час прийому. Ці положення визначали саме «вхідний фільтр» для тих, хто лише претендує на службу.
Однак законопроєкт пропонує розширити сферу дії цих обмежень і зробити їх підставою для звільнення вже діючого поліцейського. У частині четвертій статті 77 діючого закону серед підстав для припинення служби пропонується зазначити «наявність обмежень та заборон, пов’язаних із службою в поліції, що передбачені статтею 61». Тобто ті критерії, які до цього часу застосовувалися лише до кандидатів, тепер стають механізмом звільнення тих, хто вже перебуває на службі.
Це принципово змінює логіку закону. Якщо раніше стаття 61 визначала, кого не можна допустити до служби, то після змін вона перетворюється на підставу для припинення служби у випадку, якщо відповідна обставина виникла вже під час проходження. Це може стосуватися, наприклад, набуття іноземного громадянства, встановлення судимості чи подання неправдивих відомостей, які виявилися пізніше.
Отже, запропонована поправка вводить новий механізм звільнення і фактично переносить обмеження, визначені для кандидатів, на діючих працівників поліції. Ця норма виглядає виправданою за своєю суттю, адже служба в поліції передбачає чіткі вимоги, і відмова від проходження спеціальної перевірки чи оформлення допуску до державної таємниці у випадках, коли це необхідно для виконання обов’язків, дійсно унеможливлює подальше перебування на посаді. Водночас проблема полягає в іншому: законопроєкт не розмежовує ситуацій, коли допуск або перевірка є об’єктивно необхідними, і випадків, коли їх вимагають формально, навіть без практичної потреби. Саме ця нечіткість відкриває простір для зловживань — норму можна використати не для очищення системи, а для усунення небажаних працівників під виглядом невиконання вимог.
Порівняння чинної статті 61 і змін, запропонованих у законопроєкті, показує, що йдеться про серйозне коригування «вхідних бар’єрів» до служби в поліції, яке автоматично стає підставою й для звільнення діючих працівників.
Є ще одне питання в ініціюванні змін до статті 61 закону про Нацполіцію. В пункті 2 формулювання «умисне вчинення тяжкого та особливо тяжкого злочину» пропонується змінити на «вчинення кримінального правопорушення». Це радикально посилює обмеження, пов’язані зі службою в поліції. Якщо сьогодні бар’єром є лише судимість за тяжкі злочини, то після змін під заборону потрапляє будь-який вирок, навіть за нетяжкі злочини, а також ті, де судимість погашена або знята. Фактично це означає довічне закриття шляху до поліції для осіб, які коли-небудь мали проблеми з криміналом, навіть якщо вони реабілітовані. Це єдина ініціатива, з якою можна погодитися.
Крім того, пропонується внесення зміни до статті 61, згідно з якою поліцейським не зможе бути особа, засуджена без призначення покарання або звільнена від покарання, а також та, щодо якої кримінальне провадження закрито через звільнення від кримінальної відповідальності. Це означає, що навіть у випадках, коли держава не вважає за потрібне карати людину, для поліції вона залишатиметься неблагонадійною. Тут виникає питання про пропорційність: чи виправдано однаково обмежувати доступ до служби для особи, яка уникла відповідальності за нетяжке правопорушення, і для тієї, яка вчинила тяжкий злочин?
Також законопроєктом пропонується виключити встановлену законодавчу норму, згідно з якою поліцейський не може бути членом політичної партії. Це означає, що знімається одна з ключових гарантій політичної нейтральності поліції. Тобто, поліцейські отримають можливість офіційно ставати членами партійних структур, що відкриває прямий шлях до використання правоохоронних органів у політичних інтересах. Така зміна створює ризик перетворення поліції з інструменту захисту правопорядку на додаток до партійних штабів, де лояльність до політичного керівництва може важити більше за професійну компетентність. Замість відмежування силового апарату від політики ми отримаємо ситуацію, коли службові повноваження можуть стати важелем політичної боротьби, а довіра суспільства до поліції — ще більше зруйнована.
Водночас пропонується ще одна цікава норма. Для осіб, які були притягнуті до адміністративної відповідальності за корупційні правопорушення, вводиться «термін давності». Раніше заборона діяла безстроково, а тепер вона триватиме лише три роки з моменту рішення суду. Тобто, вчинивши корупційні дії, поліцейський може через три роки повернутися на служби і продовжувати вчиняти їх далі. Це так вирішили боротися з корупцією і підвищувати ефективність діяльності? Парадоксально: будь-яке кримінальне правопорушення, навіть мінімальне, закриває шлях до поліції назавжди, а вчинення адміністративного правопорушення, пов’язаного з корупцією — лише на три роки.
Таким чином, з одного боку запропоноване законопроєктом розширення обмежень у сфері кримінальних правопорушень може підвищити рівень довіри до поліції, адже мова йде про людей, які повинні мати незаплямовану репутацію. З іншого боку, абстрактні формулювання створюють ризик надмірної жорсткості: під заборону потрапляють навіть ті, кого держава фактично звільнила від кримінальної відповідальності, або ті, чия судимість знята й погашена. З одного боку людина, яка вчинила корупційне діяння через три роки знову може йти в поліцію, а з іншого — людина з погашеною судимістю за нетяжке діяння — ніколи. З одного боку законопроєкт посилює вимоги до кандидатів і одночасно створює новий інструмент для звільнення діючих поліцейських.
Проблема в цій законодавчій ініціативі полягає в тому, що баланс між справедливим очищенням системи та надмірним «відсіканням» кадрів явно порушений. Правки до закону про Нацполіцію викликають питання через непропорційність і потенційні ризики. Розширення переліку обмежень для служби може призвести до втрати кадрів не за професійними, а за формальними ознаками. Тому задекларована мета законопроєкту — підвищити довіру до поліції та зробити кадрову політику прозорішою — перетворюється на набір декларацій і підправлених речень, які скоріше демонструють видимість, а не реальні зміни.
У результаті законопроєкт, ініційований політиками, далекими від роботи в поліції, більше схожий на політичну вправу, ніж на робочий документ для системи, яка щодня стикається з реальними викликами — від дефіциту кадрів до падіння суспільної довіри. І головна проблема полягає в тому, що закони для поліції вкотре ініціюють політики, які ніколи не були частиною цієї служби.
Однак найбільший подив викликає те, що документ такого змісту розробила сама Національна поліція. Виходить ще один парадокс: структура, яка повинна захищати власних співробітників і розуміти внутрішні проблеми служби, пропонує норми, здатні відсікти частину кадрів за формальними критеріями, а не положення, які мають покращити ситуацію в системі. При цьому ні конкурсні процедури, ні оцінювання кадрів від цього не змінюються. Змінюється лише риторика: замість старих понять отримуємо нові, але за ними стоять ті самі вади, як і раніше.
Факт того, що поліція виносить на розгляд недосконалий і суперечливий законопроєкт, свідчить не лише про слабкість фахового розуміння, а й про небезпечну тенденцію до недосконалого нормотворення. Це демонструє, що правоохоронний орган, замість дотримання чітких правил і процедур, намагається підмінити професійну юридичну роботу власними інтересами й ситуативними потребами. Такий підхід породжує правову невизначеність, відкриває простір для зловживань і підриває довіру суспільства до самої ідеї законності, на якій мала б стояти держава.
Ще у давнину мислителі зауважували: чим більше в суспільстві законів, тим більше в ньому беззаконня і можливостей для їхнього порушення. Коли правила нескінченно множаться, вони перестають працювати як орієнтири й перетворюються на хаотичний набір обмежень, що неминуче позначається на роботі поліції. Адже замість зрозумілих і прозорих норм поліцейський отримує плутанину з приписів, які можна тлумачити по-різному: сьогодні вони слугують запобіжником, а завтра — підставою для звільнення. У підсумку сама служба ризикує стати заручником юридичних пасток, де головну роль відіграє не професійність, а вміння лавірувати між численними «правками».
