Ідея дозволити народним депутатам суміщати мандат з посадою в уряді повертає Україну до старої звички підмінювати розподіл влади зручністю політичної доцільності. У парламенті знову заговорили про зміну конституційної норми, яка забороняє поєднання депутатської діяльності з виконавчими посадами. Аргументи на користь ініціативи виглядають логістично переконливо — в умовах війни уряду складно швидко формувати команду, потрібні “перевірені люди” (тобто, “свої”). Та в цій зручності губиться головне: принципова межа між законодавчою та виконавчою владою, яка, власне, й відрізняє демократію від політичної кастовості. Під гаслом ефективності країну знову намагаються повернути до ручного управління, де мандат є не контролем над урядом, а перепусткою до нього.
Суть законодавчої ініціативи та постаті її ініціаторів
У травні до Верховної Ради було подано чергову “прогресивну” і “корисну для суспільства” законодавчу ініціативу – проєкт закону №13304, який передбачає внесення змін до Конституції України з метою надання дозволу народним депутатам суміщати свій мандат з роботою в органах виконавчої влади. Цей проєкт передбачає внесення змін до чинного законодавства щодо визначення видів діяльності, які можуть поєднуватися з виконанням депутатських повноважень. Серед ключових положень є пропозиція дозволити народним депутатам України обіймати низку посад у виконавчій владі без припинення мандата. Зокрема, це стосується посад Прем’єр-міністра, віце-прем’єр-міністрів, міністрів, їхніх перших заступників та заступників за умови, що ці посади не належать до державної служби в розумінні закону “Про державну службу”.
У пояснювальній записці до законопроєкту зазначено, що на сьогодні частина перша статті 3 Закону України “Про статус народного депутата України” передбачає загальну заборону на здійснення оплачуваної діяльності депутатами, окрім викладацької, наукової, творчої діяльності та медичної практики. Водночас ці дозволені види діяльності не мають чіткого законодавчого визначення, що створює, за оцінкою авторів ініціативи, серйозну правову невизначеність. Це, на їхню думку, ускладнює контроль за дотриманням обмежень, відкриває можливості для прихованої підприємницької активності, а також породжує ризики зловживань і конфліктів інтересів.
Ініціатори нового нормативного акту також пропонує внести зміни до статті 3 згаданого закону, виклавши її в новій редакції. Передбачається не лише уточнення й деталізація видів дозволеної діяльності (викладацька, наукова, науково-технічна, творча, медична), а й офіційне визнання можливості обіймати згадані політичні посади у виконавчій владі за умови, що вони не належать до переліку посад державної служби. Як аргумент, автори проєкту посилаються на чинний Закон “Про державну службу”, згідно з яким з 2016 року посади членів Кабінету Міністрів виведені за межі державної служби та віднесені до сфери політичної діяльності. Відтак, на думку ініціаторів, така діяльність не порушує конституційної заборони на сумісництво мандата з державною службою.
У пояснювальній записці також вказано, що правова позиція Конституційного Суду від 2002 року, яка визнавала таке поєднання несумісним з принципом поділу влади, була сформована в іншому історичному та правовому контексті, і більше не відображає реалій сьогодення. З огляду на це, автори пропонують імплементувати європейську практику, де у багатьох парламентських або змішаних системах, таких як Німеччина, Польща, Італія, Велика Британія, Ізраїль чи Франція, допускається одночасне перебування на міністерській посаді й у складі парламенту.
Ініціатори законопроєкту очікують, що його ухвалення забезпечить чітке правове регулювання, зменшить ризики зловживань, уніфікує правозастосування та сприятиме формуванню підзвітнішої й прозорішої моделі виконання депутатських повноважень. Крім змін до базового закону про статус народного депутата, документ також передбачає внесення поправок до законів України “Про запобігання корупції” та “Про політичні партії в Україні”. Вони мають забезпечити відповідність між новими положеннями щодо сумісництва та чинними антикорупційними та інституційними обмеженнями.
При цьому в якості ключових цілей автори ініціативи вказують: формалізацію дозволених видів діяльності, усунення суперечностей у правозастосовній практиці, підвищення публічної довіри до статусу народного депутата, а також наближення українського законодавства до стандартів європейських парламентських систем. У підсумку пропонується модель, за якої особа з мандатом народного депутата може офіційно обіймати посаду в Кабінеті Міністрів або бути заступником міністра, не втрачаючи законодавчих повноважень.
Примітно, що ініціаторами законопроєкту виступила група депутатів з фракції “Слуга народу”, які до обрання нардепами не мали жодного відношення до законотворчого процесу й імена яких регулярно фігурують у журналістських розслідуваннях, етичних скандалах і деклараційних маніпуляціях. Галина Третьякова, одна з основних авторок ініціативи, до обрання депутаткою очолювала низку громадських організацій, зокрема “Інститут громадянських свобод” та Українську федерацію страхування. Була експерткою “Реанімаційного пакету реформ” і головою громадської ради при Пенсійному фонді України.
Проте після обрання до парламенту її публічні заяви почали викликати хвилю критики не лише з боку опозиції, а й серед всього українського суспільства. Найгучніший скандал вибухнув після її заяв про “дітей низької якості”, коли Третьякова фактично підтримала практику стерилізації жінок з низьким рівнем освіти, посилаючись на досвід Сінгапуру. Згодом вона спробувала виправдати це посиланням на економічні дослідження Ґері Беккера, однак тон її виступу, пронизаний елітарністю й соціальним презирством, вже зафіксувався в публічній пам’яті. Також ее менш цинічним виглядало її твердження про те, що родичі зниклих безвісти військових буцімто «наживаються» на соціальних виплатах, не бажаючи визнавати загибель близьких. При тому, що саме на неї була покладена відповідальність за соціальну політику у фракції.
Інший співавтор проєкту Віталій Безгін до обрання депутатом працював у галузі комунікацій, дизайну та реклами. В медіаполе він потрапив після того, як стало відомо, що в 2020 році оформив довіреність на свою частку житла в Євпаторії (окупований Крим) на ім’я своєї тітки — депутатки від партії “Єдина Росія” Галини Герасімової. За словами самого Безгіна, цей крок був юридично зумовлений потребою відмовитися від спадщини в умовах окупації, а консультації з НАЗК засвідчили законність дій. Але публічна реакція була однозначною: депутат Верховної Ради України передає майно у Криму представниці російської провладної партії, що де-факто узаконює присутність його спадку в російському правовому полі.
Ще один підписант — Андрій Клочко — регулярно стає фігурантом антикорупційних розслідувань. Його ім’я пов’язують з вражаючим приростом родинного майна після обрання до парламенту. У 2019 році, майже відразу після обрання, 70-річна мати Клочка купує землю в закритому котеджному містечку під Києвом за 2 мільйони гривень. Потім — ще один таунхаус у селі під Києвом, дві квартири в ЖК “Рів’єра” загальною площею майже 270 квадратів, і все це — знову ж таки, записано не на нього. Елітні автівки Tesla і Mercedes-Benz теж оформлені на матір і сестру. У 2024 році Клочку офіційно оголошено підозру в незаконному збагаченні на понад 11 мільйонів гривень. І це не все: саме Клочко був автором скандального законопроєкту №7654, який знімав вимогу аполітичності з директора НАБУ. Документ дозволяв очільнику ключового антикорупційного органу бути членом політичної партії. Після публічного тиску і критики з боку експертного середовища проєкт відкликали, але намір було зафіксовано.
У співавторах є й менш медійно помітні, але не менш характерні постаті. Ігор Васильєв, який до Верховної Ради працював у сфері ІТ-бізнесу, орендує комунальне приміщення в Сумах за символічні 24 гривні на рік завдяки рішенню місцевої ради, ухваленому після його обрання. Олег Бондаренко, голова Комітету з питань екологічної політики та природокористування, який за даними розслідування «Наші гроші» дозволив вирубку лісів Карпат під прикриттям екологічних змін.
Ще один співавтор — нардеп Максим Павлюк, який до обрання нардепом працював заступником військового прокурора Дарницького гарнізону Центрального регіону України, фігурував у серії декларацій, у яких щороку звітував про мільйонні виграші в лотерею, при цьому вони щороку зростали. Його прізвище часто згадується поруч з Іллею Павлюком — впливовим буковинським бізнесменом, якого називають контрабандистом з багаторічною присутністю в сірій зоні української політики.
Окремої згадки заслуговує Олександр Федієнко, який до обрання нардепом був фахівцем з телекомунікацій. У 2022 році він став співавтором законопроєкту №7351, який дозволяв командирам ЗСУ на місці застосовувати смертельну силу до підлеглих, які не виконують наказів — без рішення суду і доведених обставин. Пропозицію охрестили “законопроєктом про право на розстріл”, і після хвилі критики вона була зупинена. Але сам факт її ініціювання демонструє, в якій логіці ухвалення рішень перебуває частина чинного парламенту.
Отже, ці “слуги народу” сьогодні просувають норму, яка дозволить їм та їхнім однопартійцям не обирати між парламентом і виконавчою владою, не здавати мандат, не підпадати під контроль, не пояснювати виборцям, у якій ролі вони перебувають. Ідея сумісництва подається як “прагматичне рішення в умовах війни”. Але список ініціаторів чітко демонструє: це рішення подають люди, які мають що приховувати, і яким вигідно розмити межі політичної відповідальності. І саме з них починається відповідь на питання: “Навіщо це робиться?”.
Законопроєкт про сумісництво мандата і урядової посади як легалізація підриву конституційного ладу
Ідея поєднання посад у виконавчій та законодавчій владі не є новою — ще за президентства Януковича депутати активно поєднували роботу в уряді з мандатом. І навіть після Революції Гідності політики не полишали спроб залишити собі можливість безперешкодно повертатися до парламенту після звільнення з урядових посад. Зараз спроба народних депутатів знову легалізувати суміщення мандата з посадою в уряді виглядає не як крок до посилення ефективності виконавчої влади, а спроба узаконити системну девальвацію принципу поділу влади. Законопроєкт, який фактично дозволяє одній особі бути і законодавцем, і виконавцем одночасно, є перш за все, неконституційним. Крім того, він демонструє глибоку кризу політичного мислення, в якому базові демократичні запобіжники поступаються політичному страху перед втратами.
Автори ініціативи намагаються обґрунтувати свою позицію, посилаючись на те, що з набуттям чинності Закону “Про державну службу” посади міністрів, їхніх заступників та очільників обласних адміністрацій були виведені з переліку посад державної служби. Таким чином, за логікою законодавців, ці ролі стали політичними, а отже, не суперечать Конституції. Вони також апелюють до практик європейських країн, де, мовляв, сумісництво мандатів і посад урядовців — нормальна річ.
Та це лише напівправда, при чому дуже зручна, бо Конституція України є основним законом, який стоїть вище за будь-яке поточне тлумачення понять “державна служба” чи “політична посада”. Стаття 78 не залишає місця для маневру: народні депутати не мають права обіймати інші оплачувані посади, бути на державній службі або займатися будь-якою іншою оплачуваною діяльністю (за винятком наукової, викладацької та творчої). І немає жодного винятку для “політичних посад”. Більше того, навіть тимчасове порушення цих норм зобов’язує депутата протягом 20 днів або скласти мандат, або припинити таку діяльність. Ця норма пряма, без варіативності.
Водночас стаття 120 Конституції України прямо забороняє членам Кабінету Міністрів суміщення діяльності з будь-якою іншою, зокрема навіть безоплатною. Тобто логіка Основного Закону є двосторонньою: депутат не може бути міністром, і міністр не може бути депутатом. Кожен має діяти у своїй гілці влади. Це і є фундамент системи стримувань і противаг, закладений ще Монтеск’є і давно прийнятий як аксіома демократичної держави. Не як бюрократична формальність, а механізм запобігання концентрації влади.
Однак українські реалії далекі від аксіом. Наш парламент уже тривалий час є технічним додатком до виконавчої вертикалі, підконтрольної Банковій, Кабінет Міністрів — слабкою адміністративною структурою, де міністри, делеговані парламентом, ризикують втратити посади, якщо їх дії не “сподобаються”. І ось в цьому справжній мотив законопроєкту – гарантії персонального виживання в системі, де парламент став кадровим резервом для виконавчої гілки, але без гарантій повернення.
Народний депутат, який отримав міністерське крісло, автоматично втрачає мандат. І якщо він втрачає довіру або просто більше не влаштовує представників влади, то “вилітає” з уряду і лишається поза політичним полем. Однак законопроєкт пропонує позбутись цієї загрози: залишити за депутатом місце в Раді як “парашут”, з якого можна знову увійти в гру. Тобто, йдеться про інституційне страхування політичних гравців. Однак наслідки цього будуть масштабними. Депутат, який є водночас міністром, перестає бути незалежним у своїх голосуваннях. Він не зможе контролювати уряд, бо сам буде представником уряду. І кожне голосування щодо бюджету, призначень, рішень виконавчої влади — стає голосуванням за самого себе. В такому випадку втрачається ключова функція парламенту — контроль. При цьому відповідальність розчиняється, а конфлікт інтересів перетворюється на норму.
Також слід зазначити, що аргументи ініціаторів законопроєкту про “європейські прецеденти” не витримують будь-якої критики. У Великій Британії, Німеччині, Франції — всюди, де є дозволи на подібні суміщення, існують додаткові механізми стримування. У Франції депутат, який іде в уряд, передає свій мандат резервному кандидату, і той виконує його обов’язки. У Німеччині — Бундестаг може прямо контролювати діяльність уряду через окремі механізми перевірок і комітетів. І головне: в жодній з цих країн немає одноосібної вертикалі на зразок української президентської адміністрації, яка неформально призначає й звільняє міністрів.
Як бачимо, законопроєкт, який дозволяє народним депутатам залишати за собою мандат у разі призначення до складу Кабінету Міністрів, є конструкційним втручанням в механіку функціонування державної влади. Українська модель базується на формально задекларованому, але все ще діючому принципі розподілу влад, у якому кожна гілка має власну сферу повноважень і засоби контролю за іншими. Внесення елемента сумісництва руйнує функціональний бар’єр між парламентом і урядом.
Системно ця ініціатива означає демонтаж логіки персональної відповідальності. За чинною моделлю обраний депутат відповідає перед виборцями за свою законотворчу діяльність, а призначений міністр — за реалізацію політик. У разі об’єднання функцій особа більше не зобов’язана діяти в межах жодної окремої ролі, вона має подвійний статус, але жодного механізму оцінювання ефективності окремо в кожній ролі. Це не створює прозорості, а навпаки, розмиває зобов’язання.
Також важливо звернути увагу на питання політичної конкуренції. За умови одночасного збереження мандата й урядової посади депутат, який входить до складу Кабміну, отримує перевагу перед іншими: інституційний ресурс, прямий доступ до рішень уряду, збереження недоторканності та можливість впливати на законодавчий процес. Це створює дисбаланс всередині парламенту. Рівність депутатів як суб’єктів законотворчого процесу нівелюється, оскільки частина з них фактично набуває статусу представників виконавчої влади в парламенті, але без формальної передачі мандата.
Ще один аспект — юридична імунізація. Депутат, який є членом уряду, зберігає депутатську недоторканність. У результаті урядовець отримує додатковий захист від слідчих дій, які в нормальній правовій системі мають поширюватись на всіх без виключення. Якщо виконавча функція поєднується з імунітетом, це не зміцнення політичної позиції — це створення нерівних умов відповідальності.
Крім того, зафіксована законом можливість сумісництва автоматично змінює внутрішню логіку формування коаліцій. Якщо депутати можуть зберігати мандат при переході в уряд, коаліція може використовувати цей механізм як інструмент розширення впливу, не втрачаючи чисельності у фракції. Це потенційно руйнує систему парламентського балансу. Коаліція перестає бути гнучким механізмом міжфракційної взаємодії й перетворюється на структуру під абсолютним контролем кількох осіб, які розпоряджаються мандатами як інструментом кадрових ротацій.
Отже, у випадку ухвалення цього законопроєкту Україна отримає систему, в якій межа між законодавчою та виконавчою владою буде повністю стертою. Це означає кінець політичної відповідальності: депутатів, які голосують за уряд, і урядовців, які мають звітувати перед Радою, будуть представляти одні й ті самі особи. Буде створено клас посадовців, які одночасно формують політику, затверджують її, звітують за неї і контролюють самих себе. Все це буде відбуватися на тлі повної деградації незалежності правоохоронних органів, зростання виконавчого впливу на суди та ручного управління комітетами парламенту. У такій системі немає потреби в узурпації влади, вона відбувається безконфліктно, через законодавчу зручність. У підсумку ми будемо мати чітко спроєктований крок до інституційної автократії.
Запровадження сумісництва мандата й урядової посади без належних процедур зупинки депутатських повноважень, прозорого механізму обмеження прав доступу до законодавчого голосування, а також гарантій балансу інституцій, створює структурну аномалію. Така модель не тільки порушує Конституцію, але й переформатовує розподіл функцій у державному управлінні на користь невизначеної ролі “всередині системи”, яка діє без зовнішніх обмежень. В умовах війни, коли надзвичайні повноваження стали нормою, а суспільна увага зосереджена на фронті, такі законопроєкти прокрадаються тихо, але наслідки їхні будуть голосними.
