Коли громадяни звертаються до органів державної влади, вони не тільки захищають свої порушені права, але й намагаються достукатися до системи, яка має служити суспільству. Саме тому законопроєкт, який має замінити чинний Закон «Про звернення громадян», викликає суспільну тривогу. Хоча урядовці апелюють до гармонізації з новим законом про адміністративну процедуру, зміни, запропоновані в документі, звужують сферу дії звернень, деталізують категорії й створюють ризики втрати доступності. В Україні, де довіра до владних структур перебуває на вкрай низькому рівні, обмеження у праві на звернення можуть мати серйозні наслідки.
Що не так з новим підходом до звернень
Верховна Рада України готується здійснити крок, який може суттєво змінити традиційну форму взаємодії громадян із державною владою, адже на порядку денному стоїть скасування чинного Закону «Про звернення громадян» та ухвалення нового нормативного акту, який має на меті модернізувати адміністративну процедуру, проте вже на етапі підготовки викликає серйозні побоювання серед правозахисників, аналітиків і представників громадянського суспільства.
Автори законопроєкту, який наразі має назву «Про звернення», апелюють до необхідності гармонізації законодавства з нормами вже чинного Закону «Про адміністративну процедуру», в якому по-новому визначено характер правовідносин між громадянами та органами виконавчої влади, і саме через це аргументують неможливість функціонування старої редакції, котра, на думку урядовців, більше не відповідає сучасним принципам управління.
Однак попри декларативну мету підвищити ефективність розгляду звернень, новий документ не лише суттєво змінює термінологію та структуру процедури, а й звужує межі застосування закону, адже, згідно з проєктом, звернення, що стосуються цілої низки суспільно важливих сфер, таких як кримінальний процес, діяльність судів, антикорупційна політика, доступ до публічної інформації, а також електронні комунікації, підпадатимуть під дію інших нормативних актів, що створює фрагментарність правового поля і ускладнює громадянам орієнтацію у своїх можливостях та інструментах захисту.
Замість усталеного та загального підходу до розгляду звернень, який гарантував єдині правила для будь-якого громадянина незалежно від тематики чи характеру питання, новий законопроєкт передбачає деталізовану класифікацію звернень, серед яких пропозиції щодо державної політики, повідомлення про порушення законодавства, заяви про сприяння у реалізації прав, зауваження до бездіяльності посадовців, клопотання про надання роз’яснень і скарги на сам процес розгляду. Однак така надмірна деталізація може стати не інструментом порядку, а додатковою перепоною для ідентифікації, реєстрації та ефективного розгляду звернень на практиці.
Особливу занепокоєність викликає той факт, що нова редакція не містить чітких процедур для кожного з типів звернень, що в умовах правової невизначеності створює передумови для адміністративного свавілля, а також знижує передбачуваність дій органів влади, що є ключовим елементом у відносинах між державою та громадянином.
Крім того, передбачене в проєкті право заявника бути присутнім під час розгляду звернення фактично залишається декларативним, адже не супроводжується юридичним обов’язком органів влади забезпечити таку присутність, що може не лише нівелювати саму суть новації, а й породити додаткові судові спори у разі порушення процедур, які наразі мають бути чіткими, але залишаються розмитими.
Юридичне управління Верховної Ради вже застерегло, що пропоноване законодавче оновлення, попри задекларовану мету вдосконалення, фактично звужує обсяг конституційного права громадян на звернення, адже Основний закон гарантує це право без уточнення форм і сфер застосування, тоді як нова законодавча конструкція обмежує це право до чітко визначених рамок, створюючи ризики для його фактичної реалізації.
У ситуації, коли держава декларує прагнення до демократичного управління та наближення до європейських стандартів, такі законодавчі ініціативи викликають обґрунтоване занепокоєння, оскільки замість посилення підзвітності та прозорості влади можуть спричинити ефект протилежного характеру, послабивши довіру суспільства до інституцій та ускладнивши доступ до механізмів захисту прав, які досі залишалися одними з найпрацюючіших у структурі взаємодії громадянина з державою.
Голос громадян: як українці користуються правом і що втрачають
Попри всі труднощі, зневіру й відчуття, що «ніхто нічого не чує», українці продовжують писати до парламенту, до президента, до міністерств і місцевих рад. Пишуть тоді, коли вже не допомагає телефон, коли вичерпано надії на «людське ставлення», коли хочеться бодай офіційного пояснення чи елементарного реагування.
Цифри підтверджують, що лише за 2024 рік до Верховної Ради України надійшло 538 423 пропозицій, заяв і скарг. Це близько півтори тисячі звернень щодня, враховуючи вихідні та свята. До Офісу Президента надійшло майже 63 тисячі звернень, що торкнулися понад 15,7 тисяч громадян, де було порушено понад 68 тисяч питань, які стосувалися соціальної несправедливості, питань житла та скарг на дії місцевої влади. Водночас є й інший бік, коли лише 789 звернень надійшло за пів року до територіальних органів Держстату, і ця цифра демонструє або низьку обізнаність громадян, або повну байдужість до «малих» органів, а також глуху впевненість, що звернення до таких інституцій не дасть жодного результату.
Тематично звернення залишаються дзеркалом суспільних питань, адже вони стосуються житлових проблеми, пенсій, комунальних послуг, корупції на місцях, саботажу судових рішень, безкарності чиновників, відсутності реагування на скарги, порушення трудових прав. Порядок денний українського громадянина звучить не в телевізорі, а зашифрований у цих тисячах листів, написаних розчарованими, але не байдужими людьми.
Проте найбільша проблема криється не у кількості скарг, а в тому, що буде далі, адже часто навіть ті, хто наважився звернутися, залишаються без чіткої відповіді. Зараз влада демонструє зайнятість війною, політичну турбулентністю або власну недієздатністю, і тому відповідає мовчанням, шаблонними відписками або бюрократичними колами, у яких губиться суть проблеми.
Тож тепер маємо ситуацію, коли замість вдосконалення цього механізму та зміцнення довіри до інструменту звернень, держава пропонує закон, який звужує коло тем, деталізує типи звернень і обмежує механізми впливу. Тобто право нібито залишається, але воно стає складнішим, формалізованішим, менш зрозумілим і менш доступним для пересічного громадянина. Таким чином, влада ризикує втратити ще один міст комунікації з суспільством, а громадяни втрачають останній канал, яким можна без мегафонів і мітингів достукатися до тих, хто ухвалює рішення.
Історична еволюція інституту звернень в Україні
Інститут звернень громадян, який зараз опинився в епіцентрі законодавчих змін, має довгу та суперечливу історію. Вона починалася як інструмент демократичного контролю над владою, а поступово трансформувалася на малоефективну ритуальну практику, що часто виконується більше з обов’язку, ніж із віри в результат.
Ще з перших років незалежності Україна декларувала відданість принципам відкритого врядування, і ухвалений 1996 року Закон «Про звернення громадян» мав на меті закріпити право кожного на діалог із державою, формалізуючи механізм, за яким громадяни могли подавати заяви, скарги або пропозиції до будь-якого органу влади. Цей закон, що довгий час залишався чи не єдиною законодавчою опорою для захисту індивідуальних інтересів у стосунках з державою, встановлював чіткі строки розгляду звернень, визначав форми подання та забороняв переслідування за ініціативність.
Однак з часом між буквою закону та реальною практикою почала утворюватися прірва, яку не могли подолати ані адміністративні розпорядження, ані політичні обіцянки, і вже на початку 2010-х років все частіше лунали скарги на формальний характер розгляду звернень, відсутність зворотного зв’язку та поширення стандартних відповідей, які, не заперечуючи права людини, водночас не сприяли розв’язанню її проблеми.
Поступово з інструмента прямого впливу на державу звернення перетворилися на формальність, яка виконувався обома сторонами за усталеним сценарієм, коли громадянин писав текст, що містив прохання або протест, державний орган відповідав фразами, узгодженими з інструкціями, і жодна зі сторін не очікувала реальних змін. І хоча за роки незалежності кількість звернень залишалася значною, а деякі з них навіть мали результат у вигляді змін на місцевому рівні або відновлення прав окремих осіб, системний ефект інституту звернень усе більше знецінювався, бо держава фактично не модернізувала механізм обробки й реагування, зберігаючи паперову логіку в цифрову добу.
Сьогодні, коли законодавець вирішив остаточно розпрощатися зі старим законом, постає питання не лише про відповідність нових норм сучасним стандартам адміністративного врядування, а й про спроможність держави повернути інституту звернень реальний зміст, без якого він залишиться лише симуляцією діалогу, що вдає участь громадян у процесі ухвалення рішень, не змінюючи при цьому суті взаємин між владою і суспільством.
Європейський контекст: як реалізовано право на звернення у країнах ЄС
В Європейському Союзі право громадянина звертатися до владних інституцій не є просто декларацією, а закріпленою юридично нормою, котра базується на кількох ключових положеннях, зокрема у статтях 20 і 24 Договору про функціонування ЄС (TFEU) та статті 44 Хартії фундаментальних прав ЄС.
Згідно з цими положеннями кожен громадянин ЄС, а також будь‑яка фізична чи юридична особа, яка проживає або має зареєстрований офіс у державі‑члені, має право індивідуально або спільно з іншими звернутися з петицією до Європейського парламенту з питаннями, що входять до компетенції Союзу і які безпосередньо впливають на нього чи неї.
Процедура звернення передбачає чіткі формальні вимоги, зокрема петиція має бути подана однією з офіційних мов ЄС, містити ім’я, національність та адресу заявника, і бути зареєстрована відповідним органом парламенту.
Коли справа підпадає під компетенцію ЄС, вона розглядається Комітетом з петицій (PETI). Цей орган може звертатися до Європейської комісії із проханням провести розслідування або надати інформацію, може перенаправити петицію до інших комітетів парламенту або долучити її до законодавчого процесу.
У практичному сенсі право на звернення в ЄС часто поєднується з правом на доброчесне управління (стаття 41 Хартії), що забезпечує право особи звернутися, бути вислуханою, отримати доступ до своїх документів і отримати мотивоване рішення.
Це означає, що звернення громадян у країнах ЄС, за умови, що вони дотримуються формальних вимог і компетенційних обмежень, мають реальний зв’язок із процесами ухвалення рішень чи контролю над владою, а не просто формальність.
Проте і в цьому контексті існують певні обмеження, наприклад, петиції до Європарламенту мають стосуватися лише областей, що належать до компетенції ЄС. У деяких державах‑членах національні правила звернень передбачають обов’язкове посередництво депутата парламенту або наявність мінімальної кількості підписів для колективних петицій.
Таким чином, європейська практика демонструє, що право звернення може бути ефективним інструментом участі громадян у політичному житті, але варто пам’ятати, що навіть в умовах європейського простору існують перепони, котрі зменшують потенціал звернення як засобу впливу.
Для України таке порівняння має двояке значення, оскільки з одного боку, існує орієнтир на те, яким могло б бути право громадян на звернення, а з іншого боку, завжди є ризик, що новий законотворчий проєкт, замість наближення до європейської моделі, повторить недоліки, які вже виявлені в інших країнах, а саме формалізм, складність процедур, обмеження тематики. І якщо цей інструмент трансформували в ритуал у країнах із меншою культурою звернень, то в Україні він має шанс стати ще менш дієвим, якщо не будуть враховані саме європейські практики не лише юридично, а й організаційно і технологічно.
Що має бути змінено в законопроєкті
Аналізуючи текст урядового законопроєкту, який має замінити чинний Закон «Про звернення громадян», стає очевидним, що його ухвалення в нинішній редакції ризикує знівелювати реальне значення інституту звернення, тому зміни до документа мають бути не лише косметичними, а й концептуальними.
Передусім законопроєкт потребує чіткого розмежування між різними видами звернень, яке має не ускладнювати їхню класифікацію, а навпаки допомагати в ідентифікації суті питання та уніфікувати процедури розгляду. У нинішній версії надмірна деталізація створює ризик втрати гнучкості, оскільки кожне звернення має свою природу, яка не завжди вписується у визначені категорії, що у практичному вимірі може призвести до затягування розгляду або навіть до його ігнорування.
Законопроєкт також має закріпити не тільки право заявника бути присутнім під час розгляду його звернення, а й обов’язок органу влади забезпечити таку можливість, інакше будь-яке посилання на відкритість процесу залишиться формальністю без механізмів реалізації.
Надзвичайно важливо, щоб майбутній закон зберіг універсальний характер і не обмежував право на звернення окремими тематиками, оскільки сама ідея цього права полягає у можливості громадянина звертатися з будь-якого приводу, який він вважає важливим, і коли нова редакція закону відсікає цілі сектори суспільного життя, вона фактично суперечить конституційним гарантіям.
Не менш принциповим є питання зворотного зв’язку, оскільки відсутність обов’язкової мотивації у відповідях органів влади породжує формалізм і знижує довіру до самої процедури, тому майбутній закон має встановити вимогу обґрунтованої відповіді в межах чітко визначених строків, а також передбачити відповідальність за їх порушення.
Окремої уваги потребує питання цифровізації процесу, адже в умовах сучасного адміністрування доступ до е-звернення має бути не винятком, а нормою, тому новий закон має передбачати не лише можливість, а обов’язок держави створити єдину цифрову платформу для подання, відстеження та архівації звернень, яка забезпечить прозорість на всіх етапах.
Зрештою, законопроєкт повинен бути сформований не як інструкція для чиновника, а інструмент захисту прав для громадянина, який прагне діалогу з державою, і лише за умови, що закон стане зрозумілим, доступним та ефективним, можна буде говорити про збереження і посилення цього важливого елементу демократичного врядування.
