ІА “ФАКТ” уже писало, що протистояння Каї Каллас і Урсули фон дер Ляєн виходить далеко за межі особистої конкуренції. Воно оголило головну ваду зовнішньої політики ЄС: дипломатичний мандат, гроші, торгівля, санкції та військова сила розподілені між різними центрами.
Каллас може формувати позицію і переконувати уряди, Комісія – перетворювати її на тариф, кредит або регламент, Рада ЄС – ухвалювати санкції, а держави – блокувати рішення й розпоряджатися зброєю. Саме тому навіть суперечка навколо імпорту на €76 млн з ізраїльських поселень переросла в боротьбу за те, хто має право діяти від імені Європи.
Ця система створювалася свідомо: уряди погодилися на спільний дипломатичний голос, зберігши контроль над війною, миром і арміями. Проте світ змінився. Сьогодні зовнішня політика реалізується через санкції, енергетику, мита, технологічні обмеження та оборонні програми – інструменти, зосереджені переважно в Єврокомісії.
Через це реальна вага зміщується до фон дер Ляєн, тоді як Каллас залишається головною дипломаткою без повного набору важелів. Найкраще ціну такого поділу показує Україна: ЄС здатен мобілізувати понад €200 млрд, але кожне рішення про вступ, фінансування, санкції чи зброю проходить через іншу інституцію.
Ринок у руках Комісії, вето – у руках столиць
Санкції перетворилися на складну систему економічного управління. 23 липня ЄС ухвалив 21-й пакет проти Росії. Він охопив ще 218 фізичних і юридичних осіб, 33 російські фінансові установи, 4 банки у третіх країнах, 41 судно тіньового флоту та понад 50 структур, пов’язаних із військово-промисловим комплексом і виробництвом далекобійних дронів. Виконання таких заходів потребує постійної роботи банків, митниць, портів, страхових компаній і технологічних регуляторів.
Оборона теж перейшла у сферу кредитів і промислових програм. Європейський оборонний фонд має €7,95 млрд на 2021–2027 роки. Інструмент “Безпекові дії для Європи” передбачає до €150 млрд кредитів на спільні закупівлі, а ширший план готовності до 2030 року має допомогти мобілізувати до €800 млрд оборонних витрат. Комісія не командує арміями, проте впливає на те, які ракети, дрони та системи протиповітряної оборони Європа зможе виробляти через кілька років.
У відносинах із Китаєм Комісія встановила компенсаційні мита на електромобілі від 7,8% до 35,3%. Цьогоріч модель CUPRA Tavascan, яку Volkswagen виробляє в Китаї, отримала звільнення від цих мит в обмін на мінімальну імпортну ціну й інші зобов’язання. Це вже пряма участь Комісії у формуванні цін, виробництва та інвестиційних рішень міжнародних компаній.
З 1 січня запрацював механізм вуглецевого коригування імпорту, який поширює європейську ціну викидів на ввезені сталь, алюміній, цемент, добрива, водень та електроенергію. Внутрішній регламент ЄС таким чином змінює виробничу поведінку компаній далеко за його кордонами.
Бюджет додає цьому впливу довгостроковість. Багаторічна фінансова рамка на 2021–2027 роки становить €1,211 трлн, а фонд відновлення NextGenerationEU – €806,9 млрд. Основний інструмент фінансування зовнішньої політики “Глобальна Європа” має €79,5 млрд, тоді як програма “Глобальний шлюз” ставить за мету мобілізувати до €300 млрд державних і приватних інвестицій.
Саме тут лежить структурна перевага фон дер Ляєн. Каллас може визначити політичну мету й переконувати уряди. Комісія має апарат, який додає до цієї мети ринок, гроші, регламент або промисловий контракт.
Навіть передання всіх зовнішніх департаментів одному керівникові не усуне другого обмеження. Апарат визначає швидкість підготовки рішення. Правило одностайності визначає, чи з’явиться рішення взагалі.
Спільна зовнішня та безпекова політика за загальним правилом потребує згоди всіх держав. До цієї сфери належать санкції, ключові зовнішньополітичні позиції та військові рішення. Договори містять кілька винятків, проте розширити застосування кваліфікованої більшості можна лише одностайним рішенням Європейської ради. Держави повинні добровільно погодитися на звуження власного вето.
Реорганізація дипломатичної служби може скоротити час підготовки санкцій і чіткіше визначити відповідального за переговори. Готовий пакет усе одно залишиться проєктом, якщо одна столиця його заблокує.
Україна збирає всі суперечності в один кейс
Політичну перспективу вступу України визначають держави-члени ЄС. Європейська рада надала статус кандидата у червні 2022 року й погодила відкриття переговорів у грудні 2023-го. Комісія проводить скринінг законодавства, оцінює реформи та готує рекомендації. Рада відкриває переговорні кластери.
Кластер “Основи” був відкритий 15 червня, кластер “Зовнішні відносини” – 14 липня. Остаточний договір про вступ потребуватиме згоди всіх держав, схвалення Європарламенту й національних ратифікацій.
Фінансова допомога працює централізованіше. Інструмент Ukraine Facility передбачає до €50 млрд на 2024–2027 роки. Комісія позичає кошти, контролює виконання українського плану реформ і проводить виплати. Новий кредит обсягом €90 млрд на 2026–2027 роки фінансується через запозичення ЄС, із яких орієнтовно €60 млрд мають підтримати оборонні спроможності та закупівлю військової продукції.
Значно менш централізованою залишається військова допомога. Із загальних €77 млрд близько €6,4 млрд мобілізували через Європейський фонд миру. Основну частину техніки, боєприпасів і грошей надали держави за двосторонніми рішеннями. Місія ЄС підготувала понад 95 000 українських військовослужбовців, проте системи протиповітряної оборони, ракети й бронетехніка залишаються власністю конкретних урядів.
Підписані 2 роки тому безпекові зобов’язання ЄС та України передбачають довгострокову військову, фінансову, дипломатичну, кібернетичну й промислову підтримку. У разі нової агресії сторони повинні розпочати консультації впродовж доби. Документ не встановлює автоматичного застосування сили за моделлю статті 5 НАТО. Рішення про війська, авіацію, розвідку та ядерне стримування залишаються у держав.
Українська політика ЄС складається з кількох паралельних систем. Вступ контролюють уряди за технічної роботи Комісії. Фінансування проходить через бюджет і спільні запозичення. Санкції потребують одностайності й національного виконання. Зброю передають держави. Оборонні програми формує Комісія разом із Радою та Європарламентом.
Тому Україна є найточнішим тестом європейської влади. Союз уже продемонстрував здатність мобілізувати понад €200 млрд. Кожен новий крок усе ще доводиться складати з політичного мандата, юридичного акта, бюджетного механізму, згоди урядів і військових можливостей окремих держав.
Три реформи без простого рішення
Перший сценарій передбачає посилення Єврокомісії. Дипломатична служба збереже делегації, аналіз, переговори й кризове планування. Комісія ще щільніше зосередить санкційні механізми, торгівлю, розширення, міжнародну допомогу та оборонну промисловість. Це найшвидший шлях для економічних і технологічних криз, оскільки один центр може поєднати політичну мету з тарифом, кредитом і контрактом. Війська та право вето залишаться у столицях.
Другий сценарій посилює високу представницю. Франція пропонує надати їй ширший нагляд за зовнішніми портфелями Комісії та тісніший зв’язок із національними лідерами. Така модель створить одного впізнаваного координатора й дасть малим державам спільний дипломатичний центр, який може врівноважувати великі столиці. Слабким місцем залишиться складна підзвітність: висока представниця залежатиме одночасно від Ради, Комісії та Європарламенту.
Третій сценарій повертає більше контролю державам. Аналітичним і координаційним центром стає Європейська служба зовнішніх дій, стратегічні рішення формують Європейська рада, Рада ЄС і коаліції країн, готових діяти. Такий підхід дає прямий доступ до армій, розвідок і національних бюджетів. Для малих держав він створює ризик через те, що порядок денний дедалі частіше визначатимуть країни з найбільшими військовими й фінансовими ресурсами.
Париж хоче європейського масштабу, зберігаючи власну президентську дипломатію, ядерне стримування та стратегічну свободу. Берлін підтримує реформу, але сильнішу європейську оборону пов’язує з НАТО. Італія користується спільними фондами, водночас захищаючи національний контроль над безпекою. Польщі вигідні сильні інституції ЄС, які обмежують неформальне домінування Парижа й Берліна, причому Варшава також вважає НАТО основою оборони.
Жоден сценарій не можна реалізувати повністю простим переміщенням департаментів. Ролі Комісії, Ради, високої представниці й держав закріплені договорами. Змінити роботу дипломатичної служби може адміністративна реформа. Вона не передасть Каллас торговельну компетенцію, не позбавить уряди права вирішувати питання війни й не скасує одностайність.
Найімовірнішим результатом стане черговий гібрид. Висока представниця отримає сильніші координаційні права всередині Комісії. Комісія збереже торгівлю, бюджет, розширення та оборонно-промислові програми. Дипломатична служба зосередиться на стратегії, делегаціях і кризовому плануванні. Держави залишать за собою вето, армії, розвідку й остаточні безпекові рішення.
Євросоюз уже має ринок, бюджет, санкційний апарат і промисловий масштаб великої держави. Дипломатичний центр не контролює ці ресурси, виконавчий центр не має самостійного мандата на питання війни й миру, а власники армій не можуть поодинці створити європейський масштаб.
Конфлікт Каллас і фон дер Ляєн лише зробив цей розрив видимим. Наступна криза покаже, чи навчилася Європа зводити свої можливості в одне рішення, чи її сила знову чекатиме моменту, коли Комісія, дипломатична служба і 27 урядів одночасно подивляться в один бік.
Тетяна Вікторова
