Тридцять років тому, 5 грудня 1994 року, в Будапешті Україна зробила один із найбільш суперечливих і доленосних кроків у своїй новітній історії. Угода, яка отримала назву Будапештський меморандум, ознаменувала відмову нашої держави від третього за величиною ядерного арсеналу у світі. Натомість Україна отримала обіцянки поваги до свого суверенітету та гарантії безпеки від таких держав, як США, Велика Британія та Росія. Сьогодні, у річницю цієї події, ми повертаємося до запитання: що означав цей документ тоді і чи має він реальну цінність для України в умовах сучасних геополітичних викликів?
Хто і навіщо підписував Будапештський меморандум
5 грудня 1994 року у Будапешті було підписано меморандум, який увійшов в історію як один із найсуперечливіших міжнародних документів сучасності. Будапештський меморандум, на перший погляд, мав стати символом гарантій безпеки для України, яка відмовилася від третього за потужністю ядерного арсеналу у світі. Підписантами меморандуму стали Україна, Росія, США та Велика Британія. Окрім підписантів меморандуму, інші ядерні держави — Франція та Китай — також висловили підтримку Україні, надавши декларації про безпеку. Втім, їхні документи не передбачали зобов’язання проводити консультації у разі загроз. Україна, яка після розпаду СРСР успадкувала приблизно 1 900 ядерних боєголовок, виявилася перед важким вибором. Захід вимагав ядерного роззброєння, Росія теж тиснула, а українське керівництво опинилося між молотом і ковадлом: країна лише стала незалежною й потребувала міжнародного визнання та економічної підтримки.
Меморандум містив три ключові обіцянки для України: повагу до її незалежності та суверенітету, відмову від будь-якого застосування сили чи економічного тиску, а також гарантії територіальної цілісності. При цьому згідно з умовами меморандуму, у разі ядерної загрози Україна має право звертатися до Ради Безпеки ООН з вимогою вжити заходів. Крім того, у разі виникнення спірних ситуацій, що зачіпають зобов’язання меморандуму, країни-підписанти мають проводити консультації. Для України це виглядало як прийнятний компроміс, адже на кону стояли економічні санкції та дипломатична ізоляція у випадку відмови позбутися ядерної зброї.
При цьому маловідомим фактом є те, що Україна прагнула закріпити гарантії у вигляді жорсткого міжнародного договору, але натомість отримала лише меморандум. Цей документ, не мав юридично зобов’язуючої сили — в його англомовному тексті використано слово “assurances” (запевнення), а не “guarantees” (гарантії). Більше того, меморандум не містив конкретного механізму дій на випадок порушень його положень.
При цьому західні дипломати на той час наполягали, що “гарантії” є достатніми, але в реальності вони скоріше мали вигляд політичних декларацій, аніж юридичних зобов’язань. Тобто, однією з причин слабкості меморандуму є відсутність механізмів примусу, він не був реальним інструментом захисту. Його підписання стало наслідком недосвідченості українських дипломатів та надмірної довіри до міжнародних партнерів. Вже в 2013 році США офіційно заявили, що меморандум є лише політичним зобов’язанням і не має обов’язкової юридичної сили.
Ще одним цікавим моментом, про який не прийнято зараз казати, є компенсація. За відмову від ядерної зброї Україна отримала обіцянки фінансової допомоги, згідно яких США виділили кошти на демонтаж ядерного арсеналу та забезпечення безпеки. Проте сума виявилася значно меншою (500 мільйонів доларів), ніж реальна вартість боєголовок, які, за оцінками, перевищували сотні мільярдів доларів.
Також цікавим є те, що під час переговорів у 1994 році українські дипломати пропонували включити в текст меморандуму положення про конкретні механізми захисту, зокрема створення багатосторонніх військових форматів чи економічної підтримки у разі загрози. Проте ці пропозиції були відкинуті партнерами, які наполягали на більш “гнучкому” документі, що не зобов’язував би їх до активних дій.
Крім того, Україна намагалася використати ядерну зброю як елемент політичного торгу. Частина політичного керівництва країни у 1993 році пропонувала зберегти хоча б частину арсеналу як “гарантію стримування”. Однак США і Росія чинили потужний дипломатичний тиск, обіцяючи економічну підтримку та допомогу в інтеграції до світових інституцій в обмін на повне ядерне роззброєння. У підсумку ці обіцянки так і не були реалізовані в повному обсязі.
Чи виконуються умови Будапештського меморандуму
Як вже зазначалося, умови Будапештського меморандуму базувалися на кількох ключових принципах: повазі до суверенітету та територіальної цілісності України, утриманні від застосування сили чи загрози силою проти неї та уникненні економічного тиску для впливу на її політику. Однак через 30 років стало очевидним, що умови цього документа не просто не виконуються — вони зазнали цілковитого ігнорування з боку одного з підписантів, Росії, і не забезпечили ефективного захисту з боку інших гарантів.
Росія стала головним його порушником – у 2014 році, анексувавши Крим і розпочавши збройний конфлікт на Донбасі, вона відкрито порушила принципи територіальної цілісності України, зафіксовані в документі. Маловідомим фактом є те, що за кілька днів до анексії Криму російські дипломати в ООН заявили, що меморандум “не є юридично зобов’язуючим договором”, намагаючись виправдати свої дії. Більше того, Росія використала частину технічного озброєння, переданого їй Україною після підписання угоди, для операцій у Криму. Проте реакція країн-гарантів виявилася обмеженою, зводячись переважно до дипломатичних протестів, “занепокоєнь” і санкцій.
Серед політиків і експертів існує думка, що Україна могла уникнути агресії, якби зберегла ядерний статус. Однак маловідомим залишається те, що в 1990-х роках ядерні боєголовки в Україні не були придатними до використання через відсутність кодів активації, які контролювала Москва. Проте їхній утилітарний потенціал як засіб шантажу був неоціненним. Так, у 1993 році під час переговорів із США та Росією українська делегація розглядала сценарій часткового збереження ядерного арсеналу як засобу стримування. Цей варіант був відкинутий під тиском міжнародних партнерів.
Отже, Україна фактично опинилася в пастці обіцянок без юридичного механізму їх виконання. Меморандум не передбачав чітких санкцій за його порушення, при цьому політики, коментуючи в той час підписання документа, зазначали, що “головна гарантія — це добра воля великих держав”. Проте в історії немає випадків, коли “добра воля” захищала слабших від агресії. У 2018 році другий Президент України Леонід Кучма, один із підписантів Меморандуму, назвав відмову від ядерного арсеналу однією з найбільших стратегічних помилок незалежної України, поряд із втратою можливостей після Помаранчевої революції та приходом до влади Віктора Януковича.
Слід зазначити, що у 1993 році Україна мала пропозиції про створення регіональної системи безпеки разом із Польщею та країнами Балтії. Такий сценарій міг би стати альтернативою меморандуму, проте його відкинули через страх ізолюватися від західних гарантій. Крім того, у 2000 році в Україні розглядалася ініціатива щодо перегляду умов меморандуму на користь більш конкретних зобов’язань із боку США та Великої Британії, але ці зусилля не отримали достатньої підтримки.
Чи є майбутнє у Будапештського меморандуму
Будапештський меморандум мав стати однією з основ нової системи безпеки, яка базувалася на повазі до міжнародного права та співпраці між великими державами й молодими демократіями. Проте через три десятиліття після його підписання цей документ втратив свій сенс як інструмент захисту. Формально він залишається чинним, але його реальна ефективність нівелювалася через брак механізмів виконання.
Факт залишається фактом: з моменту порушення Росією умов меморандуму жодна з країн-гарантів не змогла забезпечити виконання його положень. Як результат, документ став ілюстрацією обмеженості політичних обіцянок у міжнародних відносинах, якщо вони не підкріплені механізмами примусу. Умови, прописані в меморандумі, не передбачали автоматичного втручання гарантів у разі порушень. Це створило прогалину, яку пізніше використали на шкоду Україні. Тобто, Будапештський меморандум став символом обмеженості міжнародного права. Система міжнародної безпеки, побудована на добрій волі великих держав, виявилася нездатною протистояти викликам сучасності. Відсутність санкційних механізмів чи інституцій, здатних забезпечити виконання положень документа, зробила меморандум радше декларацією намірів, аніж реальним інструментом захисту.
На сьогодні меморандум довів, що гарантії безпеки без конкретних механізмів їх забезпечення є ілюзорними. Меморандум також став сигналом для інших країн: відмова від ядерного статусу без належного захисту може зробити державу вразливою. Критики називають меморандум однією з найбільших геополітичних помилок України. Однак він також став уроком не тільки для неї, а і всього світу. Український приклад показав, що гарантії безпеки без чітких механізмів виконання — це порожні слова. Меморандум підкреслив і слабкість міжнародних інституцій, які не змогли відповісти на агресію проти України.
Проте Будапештський меморандум має потенціал стати основою для нових форматів. Його можна розглядати як відправну точку для створення нових угод, які враховуватимуть помилки минулого. Для цього необхідно переосмислити міжнародну систему безпеки, додати дієві санкційні механізми та зміцнити колективну відповідальність держав-гарантів.
Отже, Будапештський меморандум є не лише історією про ядерне роззброєння, він свідчить про те, як обіцянки, дані заради політичної зручності, можуть залишити країну вразливою перед ворогом. І сьогодні, у тридцяту річницю цього документа, варто замислитися над тим, що Будапештський меморандум є уроком, за який Україна і світ заплатили надто високу ціну, щоб засвоїти. Документ, що мав забезпечити стабільність, став символом безпорадності міжнародного права перед лицем агресії. Проте майбутнє меморандуму можливе лише в новому, переосмисленому форматі — як частина глобальної системи безпеки, що базується на жорстких юридичних механізмах і реальній відповідальності сторін. Це може стати єдиним шансом для документів такого типу отримати реальну вагу в світі.
